[마이리뷰] 경제 이론으로 본 민주주의 : 불확실성 하 정당정치 게임의 법칙

경제 이론으로 본 민주주의 - 민주주의에서 정당정치는 어떻게 이루어지는가 ㅣ 정당론 클래식 2
앤서니 다운스 지음, 박상훈 외 옮김 / 후마니타스 / 2013년 9월

 우리 모형 안에는 유권자와 정당이라는 두 행위자가 있다. 각 행위자는 자신들의 목적을 이루기 위해 상대를 이용한다. 유권자들의 목표는 그들의 요구에 부응하는 정부를 세우는 것이다. 이를 위해 그들은 정당을 이용한다. 정당들은 공직 획득이라는 보상을 목표로 삼는다. 그들은 당선되기 위해 유권자들을 이용한다. 따라서 [유권자와 정당에 의한] 두 개의 서로 다른 목표 추구 과정의 결합이 정치 체제를 형성하게 된다._앤서니 다운스, <경제이론으로 본 민주주의>, p211

 앤서니 다운스 (Anthony Downs, 1930 ~ )의 <경제 이론으로 본 민주주의 An Economic Theory of Democracy>는 제목 그대로 대의 민주주의 제도의 두 주체인 정당과 유권자의 행동을 철저하게 경제 이론에 입각하여 분석한 책이다. 저자는 유권자는 자신의 의도대로 투표를 통해 정부를 조직하려는 반면, 정당들은 가급적 많은 유권자의 표를 얻어 정권을 장악하려는 움직임을 보인다는 면에서 정치장(政治場)이라는 시장에서 이들은 표(票)를 매개로 일종의 거래를 한다.

 우리 모형은 [투표라는] 정치적 장치를 수단으로 하여, 개인의 목적 체계와 사회의 목적 체계 사이의 실증적인 positve 관계를 구축해 보고자 한다. 성인 시민은 저마다 한 표 씩 동등한 투표권을 행사할 수 있기 때문에, 후생에 대한 시민 개인의 선호는 그의 후생이 아니라 오직 그의 투표에 관심을 갖고 있는 정부의 관점에서 가중치가 평가된다._앤서니 다운스, <경제이론으로 본 민주주의>, p38

 그렇지만, '정치' 라는 시장은 다른 시장보다 더 불확실성(uncertainty)이 강한 시장으로 정부와 유권자 이로부터 영향을 받는다. '불확실한 상황'에서 정부(정당)은 여론조사 등을 통해 흐름을 판단하고자 하며, 유권자는 불확실성을 제거하는 '비용 cost'에 따라 정치에 대한 여러 반응을 보이며 분화(分化)된다. 또한, 유권자의 분화는 여론 조사 등을 통해 드러나고 이로부터 정당은 득표의 우선순위를 가늠한다는 점에서 불확실한 상황은 중요한 파생적 효과를 가져온다. 

 결과적으로 불확실성은 합리적인 정부로 하여금 어떤 유권자를 다른 유권자보다 중요하게 취급하게 만든다. 그런 식으로 불확실성은, 보통선거가 보장하려 했던 영향력의 평등성[이라는 조건]을 변화시킨다._앤서니 다운스, <경제이론으로 본 민주주의>, p149

 불확실성은 유권자 집단을 분화시키는 두 기준을 만들어 내는데, 하나는 유권자가 가진 정당 선호를 유지하게 해주는 확신 confidence의 정도가 어떤가 하는 기준이고, 다른 하나는 그가 어떤 관점들을 갖든 그것을 옹호하게 해주는 강도 intensity의 정도가 어떤가 하는 기준이다._앤서니 다운스, <경제이론으로 본 민주주의>, p129

 이로부터 우리는 (특히 양당제 하에서) 정당들의 정책이 일정하게 수렴할 수 밖에 없다는 사실을 알게 된다. 외연 확장을 위해 절대적인 지지를 보이는 이른바 '콘크리트 지지층'에 대한 보상보다는 판단을 유보하는 층에 대한 적극적인 정책 공세는 결과적으로  양당제 하에서 '이데올로기 대립'이 수사학적인 표현에 지나지 않음을 알려준다. 다만, 정당 간 색채를 분명하게 나타내야 할 다당제에서의 양상은 조금 다르게 나타난다.

 해럴드 호텔링 Harold Hotelling은 사람들[의 이상점]이 직선 척도 위에서 균등하게 분포한다고 가정할 때, 양당제에서의 경쟁은 각 당이 이데올로기적으로 상대편을 향해 이동하는[즉 이데올로기적으로 수렴하는] 현상을 초래한다고 추론했다... 더 많은 지지를 얻기 위한 최선의 방법은, 자기 당의 지지 범위 밖에 있는 더 많은 유권자들을 얻기 위해 반대쪽을 향해 움직이는 것이다. 두 정당에게는 중간 지대 유권자 mid die-of-the-road voters들의 견해가 결정적으로 중요하고, 두 정당 사이에 위치해 있는 이들 유권자의 지지를 얻고자 노력해야 하기 때문이다._앤서니 다운스, <경제이론으로 본 민주주의>, p181

 이데올로기적 효용 격차 ideological differential를 적용하는 것은 오로지 단기적으로만 합리적이다. 모든 합리적 유권자는 정당의 말이 아니라 정당의 행위에 영향을 미치기 위해 투표한다. 그러나 이데올로기 그 자체는 단지 말일 뿐이다. 그러므로 유권자가 오직 이데올로기로만 정당 간의 차이를 구분할 수 있다면, 유권자의 후생이라는 관점에서 정당 간 차이는 사실상 없는 것이 된다.(p154)... 각 정당의 이데올로기는 오직 제한된 수의 사회적 집단에만 호소력을 가질 수 있다. 왜냐하면 한 집단에 대한 호소력이 다른 집단에 대해서는 잠재적으로 적대적인 것이기 때문이다._앤서니 다운스, <경제이론으로 본 민주주의>, p157

 다당제에서는 양당제에서 일어나지 않는 현상이 하나 있다. 그것은 합리적 유권자가 때때로 가장 선호하는 정당이 아닌 다른 정당에 투표할 수도 있다는 것이다._앤서니 다운스, <경제이론으로 본 민주주의>, p81

 <경제이론으로 본 민주주의>에서 저자는 합리적 유권자를 전제한다. 모형 안에서 유권자들은 자신이 지지하는 정당이 있을 경우에는 만약 이 정당이 이길 확률이 높을 경우에는 이에 대해 투표하지만, 그렇지 않을 경우 최악(最惡)을 피하는 방식으로 움직인다. 이와 같이 유권자가 움직일 경우 무엇보다 중요한 것은 정보 비용(information cost)다. 자신의 효용을 극대화하는 수준인 '한계비용 MC= 한계효용 MR'인 점에서 선택이 이루어진다는 기본 가정에 따르면 '기권' 역시 하나의 의사 표현으로 받아들여야 한다는 점을 시사한다. 또한, 이로부터 1표가 갖는 가치가 왜곡된다는 것을 저자는 보여준다.

 합리적 유권자는 먼저 그가 생각하기에 어느 정당이 그에게 가장 큰 편익을 줄 것 인지를 결정한다. 그러고 난 뒤 그는 이 정당이 당선될 가능성이 있는 지를 평가하려고 한다. 그의 투표는 선호를 표출하기 위한 것이 아니라, 정부를 선택하는 과정의 한 부분으로서 사용되어야 하는 것이기 때문이다... 어떻게 투표할지를 결정하는 데 중요한 부분은 다른 시민들의 선호를 평가하고 그들의 투표 경향을 예측하는 것이다. 모든 시민은 그가 가장 선호하는 정당이 정말로 의미 있는 선택의 범위에 들어 있는지를 판단하기 위해 자신의 예상을 적용한다. 그가 예상하기에 가장 선호하는 정당이 당선될 가능성이 없다면, 합리성은 그에게 다른 정당에 투표하라고 명령한다._앤서니 다운스, <경제이론으로 본 민주주의>, p83

 불확실성과 정보 비용은 민주주의의 경제적 평준화 경향을 상쇄하는 방향으로 정치권력을 재분배한다. 이런 현상 때문에 자연적 소득분배 과정에 대해 정부가 간섭하는 정도는 감소된다. 따라서 정치 영역에서 불확실성의 정도가 커질수록, 정부는 정책 행동과 규모의 측면에서 완전한 정보를 지닌 민주주의에서보다 작은 정부가 될 가능성이 높아진다._앤서니 다운스, <경제이론으로 본 민주주의>, p301

 <경제이론으로 본 민주주의>는 이처럼 시장경제에서 공급자와 수요자의 움직임을 통해 민주주의를 분석했다는 점과 이러한 분석이 상당한 설득력을 갖는다는 점에서 의미있는 책이라 여겨진다. 개인적으로는 저자의 가정과 분석을 통해 우리 나라 정치에 대한 두 가지 생각을 하게 된다. 하나는 1인 1표를 갖는 현재의 투표 방식이 갖는 한계이며, 다른 하나는 투표를 통한 성향의 표현이다.

 앤서니 다운스의 분석처럼 '기권' 또한 하나의 합리적 결정이라면, 무조건적인 투표 독려보다는 '기권'의 의미를 제도적으로 받아들이려는 개선이 필요하지 않을까. 예를 들어 '50%' 이하의 투표율을 보일 경우에는 유권자들에게 적절한 대안이 제시되지 않은 것으로 보고 투표를 무표화하고 재투표 하는 방안 등이 대안이 될 수 있을 것이다. 다른 한 편으로 유권자 선호의 '깊이'를 알기 위해서는 '집중투표제' 도입이 요구되지 않을까. 이러한 방식 등이 보다 유권자 친화적인 정치 환경을 만들 수 있지 않을까 생각해 본다. 

 기권하는 시민은 투표하는 시민에 비해 더 적은 영향력을 행사하기 때문에, 사회에서 저소득층은 그들의 수에 비해 정치권력을 더 적게, 고소득층은 더 많이 갖는 경향이 있다. 정치 행위를 하기 위해서는 반드시 경제적 비용을 부담해야 한다는 사실 때문에, 정치권력의 분포가 저소득층에게 불리한 방식으로 편중된다는 사실을 우리는 다시 한 번 보게 된다._앤서니 다운스, <경제이론으로 본 민주주의>, p404

 또한, 유권자 스스로도 '투표 행위'에 자신의 '이념(ideology)'을 연관시키기보다 근시안적으로 대처하는 민주주의 제도의 특징을 잘 이해하고 정책 사안 별로 자신의 선호(preference)를 분명하게 나타낼 필요가 있지 않을까. 휴대폰 통신사업자 변경은 약관을 꼼꼼하게 살피고 자주 번호 이동을 하면서 정작 더 많은 자신의 이익과 관련된 정당 선택 문제에 있어 장기 고객으로 남는 것은 결코 합리적인 선택이 아닐 것이다.

 할인율이 양(+)이라는 것은 경제에서 모든 계획 주체들은 먼 훗날에 보상을 받는 행동보다는 가까운 장래에 보상을 받는 행동을 선호하는 방향으로 편향되어 있음 biased을 의미한다. 우리는 할인율의 원인들을 실재하는 요인으로 받아들이기 때문에, 이를 합리적 편향 rational bias으로 간주한다. 따라서 모든 사람들은 어느 정도는 근시안적이며, 모든 정치인들은 그들이 얼마나 똑똑하고 청렴한지와는 상관없이, 근시안적으로 계획을 세울 수밖에 없다._앤서니 다운스, <경제이론으로 본 민주주의>, p254

 현실적으로 <경제이론으로 본 민주주의>에서 말한 모형 안의 가정대로 유권자, 정당이 움직이지 않고, 정치에 영향을 미치는 외부 요인(기업, NGO 등)도 많기에 분석에는 한계가 있는 것이 분명하다. 그럼에도 불구하고, 현실에 가까운 모델을 구축하고 정치를 분석하고자 한 저자의 연구 과정 도중에서 우리는 많은 생각할 거리를 얻을 수 있다는 점에서 읽을만한 책이라 생각된다.

각 정당은 멀리 떨어져 있는 유권자를 만족시키기 위해 이런 중도적인 정책들 사이에 극단 쪽에 가까운 입장을 간간히 섞어 놓을 것이다. 각 정당이 [자신 쪽에 위치한] 타 정당을 지지하는 급진주의자들까지 만족시키려고 노력한다는 것은 분명하다. 그러므로 각 정당이 실제로 중간 지점 가운데 어느 방향에 위치하는지를 알아내기 위해서는 각 정당이 지지하는 급진적인 정책을 살펴보면 된다. - P208

영향력을 행사하고자 하는 사람들은 그들이 영향을 미치기를 원하는 정책 영역이 어디든 간에 그 영역에서 전문가인 반면, 유권자들은 정당 간의 전반적인 차이를 이해하고자 시도하는 개괄적인 지식만 가지고 있는 사람 generalizer이라는 것이다. 특히 경쟁이 첨예할 경우에는 전문적인 지식과 정보가 요구된다. 그러나 대부분의 일반 시민들은 많은 영역 모두에서 전문가가 될 수는 없다. 따라서 영향력을 행사하고자 하는 사람들은 대개 한 번에 하나 또는 두 개의 정책 영역에서만 활동한다. - P375