[마이리뷰] 관료제

관료제 ㅣ 막스 베버 선집
막스 베버 지음, 이상률 옮김 / 문예출판사 / 2018년 9월

 근대의 거대 국가가 오랫동안 존속하면 존속할수록 그만큼 더 기술적으로 관료제적 기초에 전적으로 의존하게 된다는 것, 게다가 근대적인 거대 국가가 크면 클수록 또 특히 더욱더 강대국이면 강대국일수록 또는 강대국이 되면 될수록 더 무조건 관료제적 기초에 의존하게 된다는 것은 분명하다... 행정 업무 범위의 외연적인 양적 확대보다는 그 집중적인 질적 확대와 내적인 발전이 관료제화의 원인이다. _ 막스 베버, <관료제>, p35

 막스 베버(Maximilian Carl Emil Weber, 1864 ~ 1920)는 <관료제 Wesen, Voraussetzungen und Entfaltung der burokratischen Herrschaft>에서 사회가 복잡해 질수록 '관료'에 의한 의존도가 높아질 수 밖에 없음을 지적한다. 막스의 분석에 따르면 생산 양식 중 하나인 분업(分業)이 점차 보편화되면서, 보다 전문적인 집단 - 관료제-의 출현, 확대는 자연스럽게 다가온다. 이를 따른다면, 그들이 자신들의 분야에서 실질적인 권력을 쥐게 되는 것도 당연할 것이다. 

 무엇보다 관료제화는 전문가 훈련을 받았으며, 또 끊임없는 실습을 통해 더욱더 자신을 훈련시키는 직원들에게 개별적인 일을 할당해, 순전히 객관적인 관점에서 행정 작업 분할의 원리를 실행할 수 있는 최적 조건을 제공한다. 이 경우 "객관적인" 처리란 무엇보다도 계산 가능한 규칙에 따라 "인물을 고려하지 않는"처리를 의미한다(p40)... "객관성 Sachlichkeit"과 "전문성"이 일반적이며 추상적인 규범의 지배와 반드시 일치하지 않는다는 것은 분명한 사실이다._ 막스 베버, <관료제>, p47

 관료제 기구는 권력을 잡은 혁명을 위해서도 점령하고 있는 적을 위해서도 보통은 종래의 합법적인 정부를 위해서와 마찬가지로 그저 계속해서 기능한다. 언제나 문제는 이것이다. 누가 현존하는 관료제 기구를 지배한다는 것은 언제나 비전문가에게는 제한적으로만 가능한 일이다.(p102)... 관료제 행정은 지식에 의거한 지배를 의미한다. 이것은 관료제 행정을 특별히 합리적이게 하는 기본적인 성격이다._ 막스 베버, <관료제>, p103

 막스는 위와 같은 자신의 주장을 19세기 프랑스 역사를 통해 입증한다. 가깝게는  우리 나라 현대사에서 친일 청산을 못한 실질적인 이유 중 하나가 이들을 대체할 수 있는 지배 조직이 없었기 때문이라는 점을 생각해 본다면, 이러한 막스의 설명에 대해 공감할 수밖에 없다.

 프랑스에서는 제1제정 시대[나폴레옹 치하 : 1804~1814] 이래로 지배자가 많이 바뀌었지만, 지배 기구는 본질적으로 똑같았다. 이 기구는 근대적인 정보 수단이나 통신 수단(전신)을 지배하는 한 폭력으로 전혀 새로운 지배 조직을 만들어 낸다는 의미에서의 "혁명"을 점점 더 불가능하게 만든다. 그렇기 때문에 그 기구는 "혁명"을 "쿠데타"로 대체하였다. 왜냐하면, 프랑스에서는 성공한 변혁이 모두 그러한 것으로 끝나버렸기 때문이다.._ 막스 베버, <관료제>, p64

 또한, 막스는 <관료제>에서 민주주의 체제가 효율적인 운영을 위해 도입한 관료제가 도리어 민주주의와 충돌하는 모순을 지적한다. 근대화의 산물로 여겨지는 민주주의와 민주주의가 도입한 관료제의 충돌. 이것은 효율적인 근대 사회 조직인 관료제가 구성원들의 자기 보존 욕구로 인해 일종의 카르텔(Kartell) 또는 조합(組合)화 되는 것은 중세 질서로의 회귀는 아닐까. 일종의 도제 집단화되어 세습화되는 모습 안에서 '근대화 안의 반근대적 요소'를 발견하게 된다. 그리고, 이러한 요소가 관료제의 부정적 모습 중 하나가 아닐까.

 관료제 조직은 보통 다음과 같이 해서 지배력을 갖는다. 즉, 조직은 경제적 및 사회적 차이의 중요성이 적어도 상대적으로는 평준화된 것에 기초해서 행정 기능을 담당한다. 관료제 조직은 동질적인 작은 단위의 민주주의적 자치 행정과는 달리, 특히 근대 대중민주주의의 불가피한 수반 현상이다.(p55)...  우리는 다음과 같은 점을 매우 확실하게 깨달아야 한다. 즉, 민주주의라는 정치 개념은 피지배자들의 "권리 평등"에서 가능하다면 전문 자격에 구애되지 않고 나중에 무효화도 가능한 선거를 통해 관직의 단기 임용을 추구한다. 이로 인해 민주주의는 -명망가 지배와 싸워 얻어 낸 결과로서 - 그 자신이 낳은 관료제화 경향과 불가피하게 충돌한다._ 막스 베버, <관료제>, p58

 베버가 살던 시기보다 더 복잡해지고 있는 현대 사회 속에서 관료제는 국가 뿐 아니라 민간 영역에도 보편화되고 있는 실정이다. 관료제가 엔트로피(entropy) 증가하듯 뻗어나가고 있는 상황에서 사회의 불평등은 더 깊어지고, 더 굳어져가는 것이 현재의 어두운 면이라 생각된다. 이렇게 본다면, '관료제'는 단순한 제도의 문제가 아닌 사회 문제에서 접근할 필요가 생긴다. 다만, 관료제가 자리잡고 있는 현상(現象, phenomenon)에만 관심을 갖는다면 관료제의 부정적 측면을 고치기 어려워 보이는 것도 사실이다. 

 여기에서 잠시 시선을 돌려 베버가 분석한 '교육(敎育 education) '으로 지탱되는 관료제의 속성에 주목하게 된다. 관료제를 유지하고 있는 뿌리가 '교육'이라는 점을 생각해본다면, 관료제의 문제점을 고치기 위해서는 더 깊고 오랜 노력이 필요하지 않을까. '교육' 문제가 결코 수험생과 학부모만의 문제는 아닐 것임을 다시 실감하게 된다...

 이러한 발전은 무엇보다도 전문 시험을 통해 획득한 교육 증서가 지닌 사회적 위세로 인해 강력하게 촉진된다. 그리고 이 사회적 위세 자체가 다시 경제적인 이익으로 전환될수록 그 발전은 한층 더 족친된다... 종합 대학, 공과 대학, 상과 대학의 졸업장 발부, 일반적으로 모든 분야에서의 교육 증서 발급 요구는 관청이나 사무실에서의 특권층 형성을 조장한다.(p83)... 교육 제도의 기초에 관한 현대의 모든 논의의 배후에는 옛 "교양인" 형 型 대 "전문인" 형의 투쟁이 어떤 결정적인 장소에 숨어 있다._ 막스 베버, <관료제>, p86

순전히 관료제적인 행정, 다시 말해서 서류에 의한 관료제적 - 단일 지도 행정은 모든 경험에 따르면 순전히 기술적으로 최고도의 성과를 달성할 수 있는 형태의 지배 행사이다. - P100