베스트팔렌 체제의 비범한 부분이자 이 체제가 전 세계에 확산된 이유는 이 조약의 규정들이 본질에 관한 것이 아니라 절차에 관한 것이라는 점이었다. 이 기본 요건들을 받아들인 국가는 국제 체계 덕분에 외부의 간섭으로부터 보호받으면서 자신들만의 문화와 정치, 종교, 국내 정책을 유지할 수 있는 국제 시민으로서 인정받을 수 있었다(p38).... 베스트팔렌 개념은 다양성을 체제의 출발점으로 삼았다. 그리고 각 사회를 현실로 인정하면서 다양한 다수의 사회들을 공동의 질서 추구 작업에 끌어들였다. 이 체제는 현재 국제 질서의 기반으로 남아 있다. _ 헨리 키신저, <헨리 키신저의 세계 질서> , p39
헨리 앨프리드 키신저 (Henry Kissinger, 1923 ~ )의 <헨리 키신저의 세계 질서 World Order>에서 30년 전쟁의 결과물인 베스트팔렌 조약(Peace of Westphalia, 1648)에 기초하여 국제 정치를 바라보는 책이다. 본문에서 키신저는 근대 유럽의 출발점이기도 한 베스트팔렌 조약에서 '규칙'과 '세력균형'을 특징으로 집어낸다. 규칙이 국제질서의 출발을 의미한다면, 세력균형은 국제질서의 유지/존속을 의미한다.
질서의 두 측면인 힘과 정당성 사이에서 절충을 이루는 일은 정치가의 능력의 핵심이다. 도덕적 차원은 생각하지 않고 힘만 계산하면 모든 의견 충돌이 힘의 시험으로 바뀔 것이다. 야심은 쉴 줄을 모르고, 국가들은 변화하는 힘의 배치에 관한 힘든 계산을 하느라 고된 노력을 기울여야 할 것이다. 한편 균형 상태를 무시하는 도덕적 금지는 십자군이나 도전을 부추기는 무능한 정책으로 이어지는 경향이 있다. _ 헨리 키신저, <헨리 키신저의 세계 질서> , p410
크게 차이가 나지 않은 유럽국가들 사이에서 세력균형을 유지하기 위해서는 조정자가 필요하다. 유럽 중부에 대해서는 통일 독일제국 등장 이전의 프랑스, 유럽 대륙에 대해서는 영국이 전통적인 의미에서 조정자로서 기능했고, 이 역할은 세계대전 이후 미국으로 넘어갔다. 다만, 세력균형에도 불구하고 체제 내에서의 움직임이 정적이었던 것은 아니었다. 끊임없이 세력균형을 무너뜨리려는 신흥국(프로이센, 러시아)의 등장으로 새로운 균형점으로의 역동적인 움직임은 역사 속에서 지속적으로 있어왔다. 이러한 불안정성에도 불구하고 베스트팔렌조약은 유럽 정치에서 하나의 체제로 작동했고, 19세기 제국주의 시대를 통해 이는 세계질서로 확장되기에 이른다. 다만, 여기에는 걸림돌이 있었다.
베스트팔렌 평화 조약은 동맹국들 간의 구체적인 협정이나 유럽의 영구적인 정치 구조를 지시하지 않았다. 정의에 따르면 세력 균형에는 이념 상의 중립과 변화하는 상황에 대한 적응이 필요하다. 19세기의 영국 정치가 파머스턴 경은 이 개념의 기본 원칙을 다음과 같이 표현했다. "우리에게는 영원한 동지도, 영원한 적도 없다. 우리의 이익만이 영원할 뿐이며, 그 이익을 지키는 것이 우리의 의무이다." _ 헨리 키신저, <헨리 키신저의 세계 질서> , p39
키신저는 베스트팔렌 조약의 원칙이 세계 원칙으로 적용되기에는 체제의 걸림돌이 작용한 것으로 분석한다. 힘과 도덕성이 국제질서를 결정하는 주요 요소라 했을 때 중국 문명은 과도한 도덕성의 강조로 폐쇄적인 면을, 이슬람 문명은 지나친 힘의 강조로 지나친 팽창주의를 펼치는 등 차이가 있었기에 국제질서에 베스트팔렌 조약의 특성을 직접 이식시키기에는 한계가 있었음을 지적한다. 세계체제에 걸맞게 베스트팔렌 조약의 원칙은 적용될 필요가 있었다.
유교는 중국문화에 가까운 정도에 따라 정한 위계질서 상의 속국들로 세계를 분류했다. 이슬람은 평화의 세계, 즉 이슬람의 세계와 이슬람의 세계와 이슬람을 믿지 않는 사람들이 사는 전쟁의 세계로 세계를 나누었다. 따라서 중국은 자신들이 이미 질서 정연하다고 생각하거나 도덕성의 함양 정도에 따라 내부적으로 가장 훌륭하게 정돈된 세계를 찾으러 해외에 나갈 필요성을 느끼지 못한 반면, 이슬람은 이론적으로 정복이나 전 세계적인 개종을 통해서만 세계 질서를 수립할 수 있었다. 실제로 두 방법을 위한 객관적인 조건이 존재한 것은 아니었다. _ 헨리 키신저, <헨리 키신저의 세계 질서> , p406
이러한 상황에서 전후 세계질서에서 강력한 경제력과 군사력을 바탕으로 한 미국은 민주주의를 통해 힘과 도덕성을 함께 완비한 조정국으로서 1970년대 폐쇄된 중국을 개방으로 이끌고, 전쟁 직전의 중동을 세력균형의 상태로 만들었음을 키신저는 강조한다. 이처럼 <헨리 키신저의 세계 질서>는 세계 질서를 위해 희생하는 국제조정자로서 미국의 모습과 미국 정치인들이 인식하는 국제정치의 틀이 잘 담겨있다. 이러한 점에서 이 책은 읽을 가치가 있지만, 그것이 과연 객관적 인식인가 하는 물음까지 지우지는 못한다.
세력 균형의 절차상의 측면, 즉 경합 중인 당사자들의 도덕성에 중립적인 입장을 취하는 방식은 위험할 뿐 아니라 비도덕적이었다. 민주주의는 가장 훌륭한 통치 방식인 동시에 영원한 평화를 보장해 주는 유일한 방식이기도 했다. _ 헨리 키신저, <헨리 키신저의 세계 질서> , p293
국제 사회에서 지도적인 역할을 맡기 시작한 미국은 세계 질서를 추구하는 과정에 새로운 차원을 보탰다. 대의제에 의한 자유로운 통치라는 개념 위에 설립된 미국은 자국의 발흥을 자유 및 민주주의의 확산과 동일시하면서 이 요인들이 이제껏 세계가 성취하지 못한 공정하고 지속적인 평화를 달성할 것이라 생각했다. _ 헨리 키신저, <헨리 키신저의 세계 질서> , p403
미국은 다른 국가들이 기본적으로 주위 국가들의 호의에 근거하여 외교 정책을 세움으로써 자신들의 운명을 저당 잡힐 거라고 기대할 수도 없었다. 기본 원칙은 모든 핵심 국가들이 그 질서를 정당하다고 생각한다는 의미에서 힘과 정당성을 결부 짓는 국제 질서를 수립하는 것이었다. 닉슨이 생각하는 국제 질서에서 없어서는 안 될 중국에 대한 문호 개방을 자극한 것은 바로 그러한 국제 질서에 대한 비전이었다. _ 헨리 키신저, <헨리 키신저의 세계 질서> , p342
여기서 한 권의 책을 더해 보자. 찰스 킨들버거(Charles Poor "Charlie" Kindleberger, 1910 ~ 2003)는 <경제강대국 흥망사 1500-1990>를 통해 세계평화, 안정, 성장 등 '공공재(公共財, public goods)'를 공급할 수 있는 의지와 역량을 갖춘 '경제적 선두'를 말한다. 킨들버거는 같은 책에서 경제적 선두는 내외적 요인에 의해 주기적으로 끊임없이 교체되어 왔음을 말하지만, 미국 이후의 경제적 선두에 대해서는 즉답을 피한다. 1990년대 이후 미국의 자리를 이어받기를 원하는 국가가 없다는 것이 그의 설명이지만, 미국 또한 물러나길 원치 않을 것이다. 국제질서의 조정자 역할을 자임하지만, 심판이자 동시에 선수로서 국제 질서에서 달러와 석유로 결합된 경제력과 무력을 바탕으로 미국 중심의 규칙과 현 상태의 세력균형을 강요하는 상황 속에서 국제적 리더십의 부재. 이것이 세계대전 이후 미국을 제외한 주변국들이 느끼는 세계질서의 공감대가 아닐까.
경제적 선두는 국민소득, 성장률, 기술혁신의 수와 그것이 장차 개화될 가능성, 생산성 증가율, 투자 수준, 원료 및 식량과 연료의 통제, 각종 수출시장 점유율, 금 보유고와 외환 보유고, 자국 화폐가 다른 나라에서 교환수단, 계산단위, 가치의 축적 수단으로 쓰이는가의 여부 같은 것 중 어느 하나로 어느 하나로 잴 수 있는 것이 아니다. 그보다는 이것들과 함께 또 다른 경제적 기준들이 혼합되는 가운데 경제적 우위가 결정되는 것이다... 경제적 선두는 최상의 경우 지배나 헤게모니보다는 세계경제의 리더십에 따른 공공재(公共財, public goods)가 된다. 즉 지도자가 명령하듯이 타자에게 어떻게 처신할지를 명령하는 것이 아니라 방향을 지시하고 또 그를 추종하는 것이 바람직함을 설득하는 것이다. _ 찰스 킨들버거, <경제강대국 흥망사 1500-1990> , p28
킨들버거는 리더십의 공백, 부재 이후 움직임에 대해서도 언급한다. 조정자의 무력을 가지고 베스트팔렌조약의 조약국 간 상호평등의 원칙 아래 자국의 이익을 극대화할 경우, 극점체제는 단극(單極)에서, 양극(兩極)으로 다시 다극(多極)으로 움직이는 것은 당연한 자연의 법칙은 아닐런지. <헨리 키신저의 세계 질서>에서 보여지는 미국 정치인들의 인식과 주변국들이 느끼는 세계질서의 흐름 사이에는 분명한 차이가 있음을 페이퍼를 통해 다시 생각하게 된다...
금본위제 시기 영국의 경우에서와 같은 강한 리더십, 최소한 1970년대 초까지의 IMF와 세계은행(미국), 또는 GATT의 보복 위협은 그러한 장애물들을 뚫거나 넘어갈 수 있었다. 그러나 적절한 힘과 목적을 가진 효율적인 지도자가 없는 상황에서, 이 체계는 '죄수의 딜레마' 게임으로 변형되어, 유용한 방향으로 처음 발을 내딛는 자가 무임승차하는 다른 이들에 의해서 희생된다. 자비로운 전제주의가 가장 효율적인 체계라고 하더라도, 그것 역시 평등한 국가들 사이의 다원적 협력체계 혹은 세력균형에서와 마찬가지로 엔트로피에 종속된다. _ 찰스 킨들버거, <경제강대국 흥망사 1500-1990> , p361