향후 한국교육이 풀어야 할 문제들

2022년 이후, 한국교육을 말하다 - 교육대전환의 시기, 쟁점과 전망
이광호 지음 / 에듀니티 / 2022년 8월

 지난 대선은 교육 정책이 거의 실종된 선거였다. 양 후보 모두 학교에 큰 관심이 없었고 한쪽은 교육 공약을 스스로 발표하지도 않았으며, 토론회에서도 교육에 대해 이렇다 할 의견들을 서로 가지고 있지 않았다. 

 하지만 한국 교육은 앞으로 마주할 많은 문제점을 지니고 있다. 초, 중, 고등 교육 모두 엄청나게 줄어든 학령기 인구를 맞이해야 한다. 당초 2050년대에야 마주했을 것으로 예상했던 연간 출생아 수 20만명이 벌써 도래했다. 초중등학교 교실이 텅 빌 것이고 상대적으로 과밀한 신도시나 도심권 학교와의 비교 문제가 생겨난다. 여기에 대학은 향후 10년 안에 1/4정도가 문을 닫아야 할 것으로 예상된다. 4차산업혁명 시대도 문제다. 세계적으로 진영 대결이 다시금 살아나며 더욱 첨단 인재 양성이 중요해졌다. 교육 역시 디지털 대전환을 이뤄야 하는데 쉽지 않다. 디지털 인프라의 확충과 그에 걸맞는 미래형 교육과정을 완성해나가야 한다. 

 이 책은 이런 교육 문제와 현안들의 원인을 진단하고 나름의 해결책을 제시한다. 저자는 고등학교 교사로 이우학교 교장을 역임했고 경기도교육청 장학관, 문재인 정부 청와대 교육 비서관을 지냈다. 그만큼 현장과 교육 현안에 대해 경험과 통찰력이 깊다. 

 한국 교육은 과거 권위주의 정권 시절 몇 차례 개혁을 하긴 했다. 1969년의 중학교 무시험제도, 1974년의 고교평준화제도, 1980년의 과외 금지 조치다. 물론 이는 진정한 개혁이라기 보다는 정권의 서민 지지 획득을 위한 정책에 가까웠다. 진정한 개혁은 사실상 김영삼 정권의 5.31교육 개혁으로 평가된다. 당시 세계화의 흐름 속에 이뤄진 정책으로 금융실명제와 하나회 척결을 밀어붙은 김영상 대통령의 강력한 리더십 하에 이뤄졌다. 1기는 교육개혁 위원회가 주로 교육학 비전공자들로만 이뤄져 폭넓은 신뢰를 받으며 종합적인 교육청사진을 제시했다. 2기는 교육자, 학부모, 학생으로 구성되어 1기에서 수립한 철학은 교육학적으로 실천하는 방안을 수립했다. 당시 개혁의 주요 골자는 GDP대비 5%  교육 예산 달성(아직도 미완이다), 교원 양성체제개편(역시 미완이다) 등 이었다. 당시 세계적 흐름에 걸맞게 신자유주의적 성격이 강하여 교육 현자에 수요자 중심 개념과 소비자 주권 개념을 등장시켰다. 이에 대한 부작용은 아직도 현장에 남아있다. 반면 학교운영위원회의 설치와 ,수준별 학습, 학교 다양화 등 민주적인 요소도 도입했다.

 김대중 정부는 교육 정책에서 5.31 개혁을 큰 폭으로 승계했다. 하지만 새교육 공동체 위원회를 만들었고 아래로부터의 개혁과 현장중심교육 개혁을 지향했다. 이는 오늘날 혁신교육지구와 마을교육 공동체 등의 원형이 되었다. 

 오늘날의 한국 교육은 그 개혁이 매우 어렵다. 민주화로 강한 리더십이 통하지 않는 시대가 되었고, 양당제의 고착화로 서로 집권할 때마다 교육 정책도 같이 갈아엎어 지속적인 변화가 사실상 어렵다. 또한 저성장과 경제위기의 빈번함으로 오랜 업적주의가 더욱 강화되었고, 기존의 교육열과 결합해 학부모와 학생은 각자도생하는 성향이 더욱 강해졌다. 때문에 사회전반적인 공동체적 가치를 지닌 교육정책에 대해 시민으로서 반응하기 보다는 각자의 유불리에 따라 반응하기만 한다. 이래저래 전면적 개혁이 어려운 형국이다. 때문에 향후의 교육정책은 좌우의 대립을 넘어서고, 충분한 토론과 대화를 통해 점진적으로 나아가는 수밖에 없다.

 저자는 향후 한국 교육 개혁의 방법 및 방안을 제시한다. 우선 언급한 것처럼 교육계 전문가들과 주체들이 사회적 합의가 가능한 범위에서 나아갈 수 밖에 없다는 것이다. 다음은 기존 국가주도의 상명하달식에서 분권과 자율의 원리에서 나아가야 하며 이는 학습자의 삶을 중심에 두어야 함을 의미한다. 평생학습체제와 성인학습자에 대한 충분한 지원이 향후 요구된다. 셋째는 더 이상 무분별한 선진국의 교육정책을 마구 잡이로 도입하는 것이 아닌 한국형 모델을 개발하는 것이며 마지막은 진보와 보수의 논리에서 벗어나 폭넓은 합의를 이루고 교육 정책에 대해 크게 무관심한 시민들과 교육계의 각종 현안에 대한 인식 차이를 좁혀나가는 것을 주장한다. 

 한국의 교육 재정은 지방교육재정교부금으로 이루어진다. 이 금액은 역대 항상 모자랐는데, 최근 2021-2022년 추경을 통해 증가분이 많이 발생하는 바람에 최근 넘쳐난다는 인상을 전국민에게 심어주고 말았다. 물론 이 추경은 기재부의 실수로 발생한 것이며 교육청과 교육부는 사실상 갑작스레 떨어진 돈을 처리하느라 고생한 피해자에 가깝다. 하여튼 최근의 지방교육부금의 과다 발생과 줄어드는 학령인구로 인해 지방교육재정교부금을 줄어야 하며, 초중등교육에만 쓰던 이돈의 일부를 고등교육에 투입하자는 주장이 현정부 들어 강해졌다. 

 저자는 이에 대한 대책으로 지방교부금에 대한 추이 분석 강화가 필요하다고 말한다. 당장 여분이 발생하였고 학생 수가 주는 것을 토대로 함부로 줄이다 보면 다시 교육 재정이 크게 악화되는 과거로 회귀할 수 있다. 둘째는 현재의 좋은 재정상황을 토대로 이를 시설의 현대화와 첨단화에 집중 투자하자는 것이다. 전국에는 40년이 넘은 학교가 무려 1400개에 달한다. 학교 공간이 교육적 효과가 있다는 이론이 현재 대세이고 미래형 교육과정 운영을 위해 그린스마트 미래학교 사업을 더욱 적극 추진할 필요가 있다. 다음은 유아 교육 및 학교 밖 청소년에 대한 지원이다. 유아 교육은 그 교육 효과가 매우 높음에도 지원이 미비했으며 현재 학교 밖 청소년은 무려 5만 명에 달함에도 이들에 대한 지원이 없다. 학교 밖 청소년에게도 공교육 학생에 준하는 지원이 필요하다.

 국가교육위원회가 문재인 대통령 때 추진되어 드디어 완성되었다. 국교위는 양당의 대립으로 매번 교육 정책이 180도 바뀌는 우리의 현실에서 이에 휘둘리지 않고 장기적 관점에서 중장기 교육정책을 수립할 필요성으로 발족했다. 교육정책의 전문성, 안정성, 자주성이 확보되는 것이다. 하지만 문제도 있다. 국교위는 예산에 대한 권한이 없다. 한국에는 교육계 관료가 퇴직 후 사립대학이나 교육기관에 취업하는 교피아 현상이 있다. 2000년 이후 13명의 교육부차관 중 11명이  사립대학의 총장이 되었고 2010-2014년 서기관급 이상 교육부 관룐 39명 중 28명이 대학이나 대학 부속기관에 취업했다. 이것이 가능한 것은 교육부는 물론이고 산업부, 과학부에서 대학에 각종 사업일 지원하기 때문이다. 대학의 재정은 등록금보다는 상당수 이 사업에서 따내는 돈에 의존하며 이로 인해 교피아가 힘을 갖고 향후 대접을 받게 되는 것이다. 

 때문에 각 중앙부처의 사업을 국가 차원에서 통폐합하는 강력한 컨트롤 타워가 필요하며 국교위는 자체적으로 사업과 예산에 대한 조정권한을 갖거나 그것이 어렵다면 강력한 컨트롤 타워가 이를 해줄 필요가 있다. 

 대선에 이은 지선에서 교육감 지형도 크게 바뀌었다. 2018 지선에서는 대부분의 교육감이 진보교육감으로 채워진 반면 이번엔 얼추 비슷해질 정도로 보수교육감들이 대거 등장했다. 이에 진보교육감들이 실천해온 혁신교육에 대한 점검과 반성이 필요해졌다. 

 혁신교육은 이명박 정권의 신자유주의적 교육정책에 대한 강한 반발로 생겨났으며 한국 교육에 많은 혁신과 긍정적 개선을 불러왔다. 중앙집중, 상명하달에서 벗어나 지역과 학교현장이 주도하는 교육정책의 가능성을 열었다. 또한 학교안 전문적 학습공동체를 구성하여 창의적이고 학생중심의 교육을 실천했다. 혁신교육 이전 이렇다할 딱딱한 교육서적 밖에 없었는데 이후 실천연구를 담아낸 현장교사들의 책이 봇물을 이루듯 쏟아진게 그 증거다.

 하지만 혁신교육은 여러 문제점을 드러냈고 사실상 실패했다. 우선 자발성만을 강조하고 제도 개선에 미흡했다는 점이다. 초기 혁신교육들은 이상적 소수의 혁신가들의 결집으로 이뤄졌다. 경기도의 남한산초가 대표적 예다. 이들 성공사례들은 양적확대로 이뤄지지 못했고, 기존 교사들이 전보라 다른 학교로 이동하며 기존의 성공사례도 유지되지 못하는 악순환으로 이어졌다. 혁신교육은 교사의 자발성과 전문성을 믿고 자율성을 강조했지만 대부분의 현장교사들은 이것을 현장과 자기 개선이 아닌 편의대로 아무것도 하지 않는 자기편의로 대응했다. 더군다나 90년대성이 현장교사로 오면서 학교권력은 조직에서 개인으로 넘어갔고 이런 흐름이 계속되면 학교는 책임지지 않는 교사 개개인의 공화국으로 전락할 위험이 있다. 둘째는 혁신학교 학력 저하 논란이다. 한국처럼 강한 업적주의와 각자도생의 사교육에 대한 의존, 이에 따른 교육의 타당성보다는 공정성에 크게 민감한 나라에선 학력 논란은 크게 다가왔다. 사실 학력 저하는 애매한 부분이 있다. 공격하는 측에서 제시하는 학력개념은 전통적 문제풀이 능력에 불과하다는 면에서 시대착오적이지만 여전히 먹힌다. 그런 능력으로 대학에 가기 때문이다. 혁신학교가 학력을 저하시킨다는건 여러 논란이 있지만 적절한 대응도 없었다. 세 번째는 대입 공정성 논란이다. 한 학교 교사의 비리로 시작된 이 논란은 정시를 확대시키는 결과를 불러왔고, 교육의 혁신과 타당성보다는 혁신교육의 동력을 약화시켰다. 네 번째는 세계적 양적완화 흐름으로 인한 주식, 부동산 등 자산시장의 폭등이다. 혁신교육은 자산시장의 하락기였던 2008 금융 위기 이후 시작되었다. 자산폭등기엔 강남을 위시로 한 엘리트 교육을 따라하는 현상이 강해지며 반대의 경우는 그와는 다른 흐름을 쫓는데 자산시장 폭등도 혁신교육의 약화 원인으로 꼽힌다. 마지막은 혁신의 유효기간 이다. 혁신교육은 학교장의 아침맞이, 중간놀이시간, 블록타임제, 계절학기 및 방학 등 여러 형식적 혁신을 학교 현장에 일반화했다. 이들은 시도만으로도 초기엔 매우 혁신적이었고 효과도 컸지만 어느 새 일상화 되었다. 이런 동력들이 떨어진 것이다. 

 저자는 혁신교육이 디지털 대전환에 소극적이었던 점도 꼽는다. 향후 혁신교육은 기존의 장점을 유지해나가며 디지털 대전환에도 적극적으로 나서고 기존 농산어촌 학교 통폐합에 무조건 반대만을 하던 것에서 벗어나 적극적이고 합리적 해법을 모색해야 한다고 저자는 주장한다.

 교육지원청의 역할도 변해야 한다. 전국엔 176개 지역교육지원청이 있다. 한국은 가장 상위기관으로 교육부가 있고 그 밑에 시도 등 광역지자체급의 교육청이 있으며 그 아래 시군구 규모의 교육지원청이 있고 일선 학교들이 있는 구조다. 지역교육지원청은 고도의 자치성을 바탕으로 특색있는 지역 교육의 실현을 지원하는 곳이 되어야 하나 사실상 교육청의 하부기관으로 예산 및 공문을 내려보내는 역할에 주력한다. 이곳의 수장은 교육장으로 임명직이며 대부분 정년을 앞둔 학교장들이 맡는 편이다. 이들의 임기는 2년 내외로 사실 뭔가를 하기엔 매우 짧다. 때문에 저자는 교육장 직선제나 같은 급의 시군구 등 지자체 장들과의 러닝메이트 선거제를 주장한다. 이를 통해 임기를 보장하고 실질적인 자치권한을 부여해 지역 차원의 교육적 변화를 모색하자는 것이다. 

 한국은 고등교육의 개혁도 시급하다. 한국의 고등교육은 대학 서열화 문제와 인구절벽으로 지방대학을 중심으로 한 고사위기 문제, 향후 뛰어난 인재를 공급해야하는 질적인 문제를 여러 면으로 갖고 있다. 대학서열화는 사회문화적인 것도 있지만 1인당 교육비가 큰 것에서도 기인한다. 2019년 기준 서울대는 4800만원, 연고대는 2800만원, 서성한은 2300만원, 중경외시는 1500만원, 지방거점국립대는 1700만원 정도의 학생 1인당 교육비를 사용한다. 대학등록금이 대부분 비슷한데도 이처럼 교육비 차이가 큰 것은 교육비가 등록금 뿐만 아니라 산학협력회계 대학발전기금회계에서 충당되기 때문이다. 산학협력은 정부의 사업비나 기업의 연구비 등을 따내는 것으로 상대적으로 수도권 명문대가 압도적으로 유리할 수 밖에 없다. 저자는 이런 대학 서열화와 지방대학을 살려낼 방안으로 RIS를 제안한다. 이는 지자체-대학 협력 기반 지역 혁신 사업으로 중앙정부 뿐만 아니라 광역지자체도 일정비율 재정을 대학에 투입하는 것이다. 그리고 거점 국립대를 중심으로 하는 대학과 지자체, 교육청, 산업계 등이 거버넌스를 구성하여 그 지역에 맞게 예산을 사용하여 대학을 운영하는 것이다.

 지역의 대학을 살려내는 것은 생각보다 심각한 문제다. 인구 10만 정도의 지방 소도시의 경우 지역 내 4년제 대학이 문을 닫을 경우 인구가 1만 가량 감소한다고 한다. 향후 10년이면 지방 4년제 대학의 1/3이 문을 닫을 것이며 이는 지역 경제에 엄청난 타격과 인구유출을 가속화 할 것이다. 또한 이는 사학 연금에도 큰 압박이 된다. 사립학교 연금은 공무원 연금과 별도로 운영되는데 재정 상황이 더 좋지 못하다. 사립학교 교직원을 대상으로 하는 이 연금은 사학이 문을 닫을 경우 교직원들에게 일시불로 수령된다. 때문에 향후 10년간 사립대학이 줄지어 문을 닫는다면 대규모 일시불 수령으로 인해 사학 연금을 고갈될 가능성이 높다. 특히 이들은 공무원이 아니기에 부족분을 국가재정으로 매꾸는 것에 대한 동의와 실행도 매우 어렵다. 

 지방대학을 살리는 방안으로 외국인 유학생도 거론된다. 현재 한국의 외국인 유학생은 10만명대 규모로 점차 늘어나다가 코로나로 인해 감소했다. 이들은 40만명대로 유치하면 대학 소멸의 위기는 거의 해결된다. 하지만 이문제의 해결은 질과 양이 모두 중요하다. 현재 한국에 입학하는 외국인 유학생은 대개 동남아시아 출신으로 이들의 학력은 좋지 못한 편이다. 때문에 지방대학 교수들은 한국어 능력과 학력이 모두 부족한 이들로 인해 강의의 질을 낮추는 경우도 있다. 피해는 같이 공부하는 한국인 학생과 유학생 모두에게 돌아간다. 때문에 유학생들은 졸업후에도 한국에 직장을 잡기보다는 유흥업이나 제조업 쪽으로 빠지는 경우가 많다. 그래서 입학을 많이 유도하면서도 한국어 능력시험 기준등을 강화하여 질적으로 우수한 인재를 편입하려는 노력도 병행해야 한다. 한국은 이들에 대한 국가적 또는 체계적 관리가 거의 없는 편인데 적극적으로 관리하여 한국을 이들에게 제2의 조국 혹은 정착할 만한 국가로 인식시키는게 중요하다. 

 학교의 변신도 중요하다. 지방 읍면 소재의 학교들은 1인당 학생수가 매우 적고 오히려 교직원 수가 많은 등 배보다 배꼽이 큰 경우가 많다. 반면 학교당 투입되는 예산은 학생 수에 비례해서 편성되는 것은 아니기에 어느 지역은 학생 1인당 연간 교육비가 1억 가까이 되는 반면 경기도의 과밀학급은 수백만원에 불과해진다. 이런 차이를 메꿔야 한다. 때문에 읍면 지역 같은 경우 학군제를 풀어 도시 지역 학생도 선택을 할 수 있게 하거나 도시 지역 학생의 유치를 위해 장기유학제 등을 시행할 필요가 있다. 학생만 오는 경우 기숙사가 필요하며 일부 지역에서 하는 것처럼 직장까지 보장하여 온가족이 이주하도록 유도할 필요가 있다. 

 또한 학교시설복합화도 필요하다. 돌봄 및 방과후의 경우 예산과 장소의 편재성으로 지자체에서 여러 곳에서 따로 운영하기엔 현실적 어려움이 많다. 때문에 기존 학교건물에 여러 건물을 추가하여 돌봄 및 방과후, 지역민의 평생교육을 위한 시설을 구축하는 학교시설복합화가 필요하다. 

 저자는 이처럼 다양한 경험과 통찰력을 바탕으로 한국 교육이 나아가야 할 여러 방향에 대해 상세히 진단하고 해결책도 제시한다. 한국의 교육 문제는 시민들이 교육에 대해 정확히 알고 나아갈 방향성에 대해 공감하는 것에서 부터 시작되어야 한다. 많은 수의 교육정책이 충분히 합리적이로 미래지향적임에도 실패하는 것은 대부분의 시민들이 각자도생상태에서 업적주의와 이를 위하 공정성에만 매달리고, 공공성을 가진 시민으로서 교육을 바라보는 시각이 부재하기 때문이다. 교사와 시민, 학생 모두가 읽을 만한 책이다.