교육자치와 학교자치는 다르다

학교 자치 - 학교 자치를 둘러싼 다양한 시선 ㅣ 학교 자치 1
김성천 외 지음 / 테크빌교육 / 2018년 10월

 한국은 중국, 일본과 더불어 농경과 이를 위한 기반시설 마련을 위해 강력한 중앙집권체제를 초기부터 구축해왔다. 이런 오랜 전통은 과거엔 좋은 점으로 작용했지만 민주시민 사회, 그리고 풀뿌리 민주주의, 지방민주주의에는 적지 않은 부작용으로 작용한다. 자신들이 지역단위에서 중앙의 명령에 의하지 않고 뭔가를 해본 경험 자체가 적기 때문이다. 오히려 그런 것은 하면 안되는 것으로 생각하며, 낭비적이거나, 곧 사라질 일을 하는 것이라 생각하는 경우도 적지 않다. 반대로 유럽에 지방자치제도가 잘 자리잡은 건 우리와 반대의 이유다. 중앙집권국가를 형성하는게 늦었고 그렇다 하더라고 지방의 권한이 막강한 봉건국가였기에 지방자치의 경험이 훨씬 길기 때문이다. 

 지방자치가 중요한 것은 교육도 마찬가지다. 사실 지방자치보다 교육자치는 더욱 늦었다. 지자체단치장을 선거로 뽑은지는 거의 20여년이 되가지만 교육감 선거는 그 절반 정도에 불과하기 때문이다. 선거연령이 낮아져 교육의 주인인 학생이 자신들의 교육을 담당할 교육감을 직접 뽑게 되는 상황에도 민감함을 보이는 한국의 풍토를 보면 교육자치는 멀었단 생각이다.

 그래도 교육자치가 처음 나온 것은 무려 6차교육과정이다. 6차교육과정은 교육부가 제공하는 국가교육과정 이외에도 처음으로 지역교육과정의 필요성과 가능성을 언급했다. 최근은 교육자치에 이어 학교자치가 언급되는데 사실 양자가 다르다는 생각도 많이 해보진 못했다. 학교자치의 필요성은 사실 학교교육력의 증대와 관련이 깊다. 학교교육의 목표는 일차적으로 해당 지역에서 살아갈 지역 민주시민을 양성하는 일이다. 그리고 민주주의는 책으로 배우는 것이 아니라 자신이 머무르는 학교공간에서 그곳의 주인으로 서는 경험을 하면서 체득하게 되는 것이다. 때문에 학교는 학생이나 교사, 학부모의 의견을 받아내고 이를 통해서 움직이는 민주공간이 되어야만 하는데 그러기 위해서는 무엇보다 학교자치가 필요하다. 

 자치가 이뤄지기 위해서는 인사권과 예산권, 감사, 재정, 정책의 독립이 이뤄져야 한다. 하지만 학교는 이중에서 어떤 것도 누리지 못하고 있으며 아직 학교자치라는 용어는 법적 근거도 없는 실정이다. 객관적 조건으로 학교자치가 이뤄질만한 곳은 아이러니하게도 사립학교다. 이들은 교원이나 직원의 인사권과 예산권이 독립되어 있기 때문이다. 하지만 알다시피 재단과 이사장의 독재로 학교자치와는 오히려 가장 거리가 먼곳이기도하다. 적절한 견제 역시 필요하단 이야기다.

 학교차지를 위해서 우선 거론되는 것은 역시 인사권 그중에서도 교장 선출 보직제다. 현재 학교장은 학교의 모든 권한을 독점하고 있는 위치로 교원의 승진을 통해 임명된다. 이런 닫힌 구조를 혁파하고자 교장공모제가 도입되었지만 사실상 유명무실하다. 교장공모제는 교장자격증을 가진 자를 대상으로 하는 초빙형과 교사자격증이 없는 사람을 대상으로 하는 개방형, 교장 자격증이 없는 교사를 대상으로 하는 내부형이 있다. 이중 초빙형은 기존 교장의 임기연장수단으로 변질된지 오래이며 개방형이나 내부형은 반발이 심해 그 비중이 적어 큰 의미가 없다. 교장선출보직제는 학교의 교육 3주체가 지신의 손으로 직접 리더를 뽑는다는 점에서 학교자치의 시작이 될 수 있다. 선출보직이기에 제왕적인 부분도 많이 사라질 가능성이 높으며 교육 주체의 주인의식이 높아지고 굦아 일인의 독단적 판단에 의한 무분별한 사업을 막고 교육적 효과가 상승할 가능성이 높다.

 자치를 위해서는 예산 독립도 중요한데 현재 이는 거의 불가능하다. 때문에 안정적인 예산의 배분과 더불어 예산 사용의 자율권을 보장하는 것이 대안으로 꼽힌다. 현재는 특별 교부금이나 목적사업비로 학교에 예산을 교육청이나 다른 기관에서 제공하고 있는데 이 경우 용도가 정해져 학교의 자율성을 침해하게 된다. 거기에 사후 사업비 정산의 업무까지 추가된다. 때문에 책은 교육청 내부 조직을 혁파하여 조직을 위해 정책사업을 만들어내고 목적사업비를 내리는 관행을 없애고 이런 예산들을 학교에 자유롭게 배부하는 학교기본운영비를 확대하는 것이 하나의 해답이 될 수 있다고 제시한다.

 또한 교육3주체의 법제화도 필요하다. 현재 학교는 혁신학교를 중심으로 학교내 민주주의를 강화하고 학교장을 대상으로 매년 교육 3주체에 의한 학교민주주의 설문조사를 매년 실행한다. 하지만 구속력이 없고, 권장수준이며 수준이하의 민주주의 지수가 나오더라도 학교장의 거취에 이렇다할 불이익이 없다. 일부 학교장에 망신스러워하는 수준이다. 때문에 교사회와 학생회, 학부모회의의 권한과 책임을 법적으로 부여하고 서로 간의 소통과 협력 문화를 구축한다면 학교자치가 성공적으로 자리잡을 것으로 제시한다. 

 다음은 학교자치를 위한 교육청의 역할을 제시한 것이다.

1.학교지원역할

 교육청 조직을 개편하고, 일하는 방식을 학교지원으로 개선하며 이를 위해 교육청 전체를 재구조화하고 학교로부터 상향식 평가를 받는다.

2. 학교권한확대

불필요한 규제 및 제도를 폐지하고, 교사의 교육과정 자율성을 확대하며 교원행정업무정상화를 위해 노력하고 ,학교 기본운영비를 확대하며, 교장교감의 선발을 다양화하고 내부형 교장공모를 확대한다.

3. 학교민주주의강화

민주적 의사결정을 확대하여 민주적 학교문화를 조성하고 교육3주체를 법제화하여 이들이 실질적인 학교운영에 참여하도록 한다.

책은 교육자치와 분권의 종착점은 학교자치여야 한다고 말한다. 물론 학교자치엔 적절한 제한과 견제도 필요하다. 하지만 기본적으로 그것은 상급기관의 지시와 명령이 아닌 학교 구성원들의 자발적인 참여와 소통으로 의사결정을 하고 책무성을 확인하면서 개선해나가는 시스템을 의미하는 것이 되어야 할 것이다.