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국회의원 선거제도 개혁 - 독일을 넘어 스칸디나비아로
김종갑 지음 / 경인문화사 / 2023년 1월
평점 : 
22대 총선을 앞두고 한국 정치는 갈 길이 멀어 보인다. 주류 정당이 사실상 선거제도를 결정하니 새로운 정치세력은 국회에 발붙이기 어렵다. 직장인이라면 급여나 여러 조건에서 대기업을 선호할 게 당연하니까 말이다. 오죽하면 기본소득당 같은 작은 정당들이 2중대의 비아냥을 들을지 모를 비례위성정당을 선택하겠는가? 녹색정의당은 그 유혹을 떨쳤지만 잘못하면 수직낙하할 수 있다. 한국의 주류 정당이 진정으로 정당민주주의를 생각한다면 준연동형이 아니라 연동형 비례대표제를 적용했을 것이다. MBC 탐사보도채널 스트레히트 244편은 낡은 한국정치와 선거제도의 모순을 잘 지적하고 있다.
이에 대해 몇 가지 개인적인 생각을 적어볼까 한다.
1. 선거제도의 확정: 주류 정당이 총선을 앞두고 선거구를 확정하는데 새삼 놀랐다. 대의민주주의를 곧이곧대로 믿는 국민은 많지 않을 것이다. 선거 관련 제도는 당사자인 정당이 결정할 일이 아니라고 본다. 중앙선거관리위원회나 독립적인 기구(위원이나 그 장은 절대 대통령이나 국회에서 뽑아서는 안 된다)에서 논의하고 결정해야 한다. 그렇지 않고 주류 정당이 의석수로 결정한다면 자기에게 유리한 제도를 만들 게 뻔하다. 마치 문재인 대통령이 자기가 당선 방식을 결정하고 자기가 대선에 출마하는 셈이다. 물론 정당이나 국회 내 위원회의 의사도 반영돼야 하지만 최종적으로는 국민에게 유리한 제도가 선택되는 게 옳다. 그러러면 여러 안들이 숙의 과정을 거치고 시범 시행이나 국민투표 같은 절차가 필요할 것이다. 그런 점에서 우리와 비슷한 혼합형 선거제를 채택한 뉴질랜드 사례, 연동형 비례대표제 위주의 독일 사례, 스웨덴 등 유럽의 비례대표제 사례를 알 필요가 있다. 세부적으로 저자의 책을 탐독하기 바란다.
* 독일의 연동형 비례제에 대해서는 조성복의 독일 정치, 우리의 대안에서도 자세히 설명하고 있다.
* 2024년 2월 말 지역선거구 조정과 함께 비례의석 1석이 줄었다. 민주당과 국민의힘은 의석수로 선거법 개정을 함으로써 선거제도를 바꾼 것이다. 여기에 국민이나 다른 정당의 의사는 배제되어 있다.
2. 인물, 지역 중심의 제도: 기존 정당을 제치고 개혁신당, 조국혁신당 등 새로운 정치세력의 등장은 반가운 일이다. 그런데 비집고 들어가보면 대부분 한 인물을 중심으로 정당이 만들어지는 경우가 많다. 그러다 보니 정당의 운명이 한 사람에 의해 좌지우지될 수 있는 위험이 도사리고 있다. 얼마 전 국민의당의 전례를 보면 이합집산, 일구이언, 감단고토, 집권하면 토사구팽의 말이 떠오른다. 새정치를 부르짖던 국민의당은 안철수 현상이란 바람과 함께 거칠게 불다가 사라졌다. 개혁신당과 조국혁신당이 얼마나 다당제와 정당민주주의에 기여할지 지켜볼 일이지만 앞선 바람들 때문에 우려가 된다. 그래서 완전 비례대표제는 아니더라도 지역구와 비례대표 2:1의 꿈을 저질러 보는 까닭이다. 다시 말해서 종래에 비하여 인물, 지역 중심의 제도보다 좀더 완화된 형태의 혼합형 선거제를 바란다. 인물, 지역에 연연하지 않고 정당과 정책에 집중하면 양당 구조의 세계에서 벗어나 새롭게 시작할 수 있지 않을까? 그래서 총선이 다가올 때마다 지역구를 붙들고 날선 계파 싸움이나 탈당-창당-합당의 삼중창을 다시 안 볼 수 있지 않을까?
주류 정당은 호남, 영남이란 강력한 지역 기반이 있다. 그에 반해 상대적으로 인물, 지역 기반이 약한 새로운 정당은 국회에 입성해도 주류 정당의 포석 없이 시작해야 한다. 완전 비례대표제라면 상황을 바꿔 볼 여지가 있겠으나(OECD국가 중 24개국이 완전 비례대표제이다. 특이하게 독일은 혼합형 선거제를 채택하고 있다) 기존 선거제도가 주류 정당에 절대적으로 유리하다. 그래서 정의당이 한때 정당득표율 10%를 근거로 연동형 비례대표제를 주장한 것이다. 안타깝게도 기존 선거제도의 비례대표제적 요소는 정당민주주의의 구색 맞추기에 불과하다. 민주주의의 꽃을 단 국회부터가 불공정하고 불평등한 운동장이다. 21대 국회는 꺼지지 않는 불판의 양당 구조로써 무주택자 9.8%(한국 44%), 평균자산 35억(상위 1%), 평균연령 55세, 남성 80%, 스카이 출신 103명(1/3)의 오부남이 지배하는 형식만 민주주의라고 할 수 있다. 이를 극복하려면 우선 비례의석 확대와 기존 비례대표제의 개선이 필요하다. 그리고 국민투표에 붙여 공정한 선거제도로써 국민의 동의를 이끌어내야 한다.
주류 정당이 아니라 국민에게 유리한 제도를 선택해야 한다: 혼합형 선거제(지역구:비례대표=2:1. 기존에 발의된 박주민, 심상정 등 5개 법안이 있다), 혼합형 선거제(지역구:비례대표=1:1) 등. 기존 제도에 비해 정당정치를 강화하고 특정 인물, 지역에서 벗어나 정치적 다양성을 보장하며 선거에 소요되는 유무형의 비용을 줄일 것으로 기대한다.
3. 비교섭단체 요건: 국회법에 따르면 국회 내에서 실질적인 정당이 되려면 20인 이상의 의석수를 확보해야 한다. 이 기준이 합리적인지는 국회법이 알려주지 않으며 다른 어디서도 찾지 못한다. 천신만고 끝에 지역구나 비례대표로 국회에 들어와도 투명정당이 될 수 있다. 비교섭단체는 정당 국고보조금부터 원내의 여러 활동에 있어 차별을 당한다. 이는 다른 정당과 교섭단체를 구성하더라도 마찬가지다. 애물단지 헌법의 입바른 소리는 국민뿐만 아니라 정당에게도 불평등하게 들린다. 그러니 작은 정당일수록 아무리 좋은 정책을 들고와도 인적, 물적 자산에서 극명한 차이를 보이며 실패하기 쉽다. 이를 해결하려면 교섭단체 요건을 박정희 정부 이전처럼 최소한 10석으로 낮춰야 한다.
4. 봉쇄조항: 봉쇄조항이란 비례의석 배분 대상을 설정하는 기준이다. 현행 제도에서는 새로운 정당이나 작은 정당은 비례의석에서 승리하기 어렵다. 봉쇄조항 3%를 돌파해도 1) 비례의석수가 47석인데다가(22대 총선부터 46석), 2) 현 제도는 지역구 의석이 증가하면 비례의석이 감소해야 하는 연동형의 대원칙을 지키지 않기 때문이다. 아마도 기본소득당이나 작은 정당들은 이런 제도의 모순 때문에 현실적으로 민주당의 비례위성정당에 참여했을 것이다.
저자에 따르면, 한국이 보정형 비례제를 택할 경우 군소정당의 의석점유율을 높여 보정효과를 높여야 하므로 봉쇄조항이 불필요하다.
* 조성복에 따르면, 연동형을 적용하는 독일 기준은 정당득표율 5%, 지역구 3석인데, 한국이 연동형을 선택할 경우 기존 3%보다 상향할 필요가 있다.
5. 비례대표제의 개선: 까놓고 말해서 주류 정당은 기본적으로 과반의석을 목표하기 때문에 비례의석에도 욕심을 부린다. 그들은 과반의석 이상을 차지하여 단독으로 법안이나 안건을 의결하려고 한다. 비례대표제의 취지에 관심이 없으니 다당제나 연합정치에도 당연히 관심이 없다. 그렇지 않다면 비례의석을 늘리기는커녕 줄이거나 비례위성정당을 만들거나 연동형이 아닌 준연동형을 고집하지 않을 것이다. 물론 이탄희 의원 등 민주당 내 일부는 최소한 병립형의 후퇴만은 막고자 한다.
양당제가 최악은 아니겠으나 현 정부만 보면 심각한 상황이 올 수 있다. 검경, 감사원, 공수처 등 사정기관이 최고 권력 앞에 무릎꿇고 입법기관인 국회마저 한몸이 될 수 있기 때문이다. 특히 총선을 앞두고 검찰이 정조의 장용영처럼 움직이고 있어 정치탄압으로 비칠 수 있다. 이를 견제할 세력이 국회 내에 다양하게 존재해야 한다. 기존 정당 외에도 20년 전 민주노동당이 그러했듯이 새로운 정당에게 그런 역할을 기대할 것이다. 하지만 현행 제도로는 그들의 날개는 약할 수밖에 없다. 또한 그런 제도의 한계가 기존 제3정당의 성장과 발전을 가로막을 수 있다.
저자의 현행 비례제의 개선안을 다음과 같이 간략히 정리할 수 있다:
• 기존 준연동형의 문제점: 우선 의석배분의 오류가 있다. 준연동형은 연동형과 병립형이 불완전하게 결합되어 있고 헤어-니마이어식이 정확하게 적용되지 않았다. 또한 조정의석 산정 기준도 연동형의 원칙에 위배된다. 기존 제도에 비해 지역선거구의 불비례성 완화, 의석배분의 용이, 제도적 수용, 안정성, 위성정당 차단을 위해 보정형이 현실적으로 합리적이다.
• 지난 21대 총선에 보정형을 적용한 시뮬레이션 결과: 전국단위보다 권역단위에 보정형을 적용하는 게 훨씬 의미있다. 전국을 6개 권역(서울, 경기-인천-강원, 충청, 대구-경북, 부산-울산-경남, 호남-제주)으로 구분하고 인구수에 따라 권역별로 300석을 할당한다. 그런 후 권역별로 득표율에 비례하도록 정당별로 의석배분을 한다.
먼저 21대 총선 결과 비례의석(47석)은 미래통합당 19(득표율 37.98), 더불어민주당 17(득표율 37.44), 정의당 5(득표율 10.85), 국민의당 3(득표율 7.63), 열린민주당 3(득표율 6.09)이었다. 21대 총선에 보정형을 적용한 결과 의석점유를 보면(52석) 미래통합당 11, 더불어민주당 4, 정의당 15, 국민의당 12, 열린민주당 10이 된다. 전국보정보다 권역보정에서 보정의석이 전체적으로 균등하게 나타난다. 보정형 제도는 상대적으로 불리했던 소수정당들이 약진할 수 있는 가능성을 내보이고 있다.
비례의석의 확대는 현행 비례제의 개선 이후에 단계적으로 이루어지는 게 바람직하다.