관료제 / 막스 베버

[전자책] 관료제 ㅣ 막스 베버 선집
막스 베버 지음, 이상률 옮김 / 문예출판사 / 2018년 9월

1. 근대 관료제의 특수한 기능 방식

① 관청은 규칙(법률이나 행정 규정)에 의해 일반적으로 질서정연한 '권한'을 갖는다.

② 관직 위계제와 심급제의 원칙이 존재한다. 즉, 상급 관청이 하급 관청을 감독하는 형태로 관청 간의 상하위 관계가 명확하다.

③ 근대적인 직무 수행은 원본 또는 초안으로 보관되는 서류(문서)에 의거해서 이루어진다.

④ 직무 활동은 보통 철저한 전문 교육을 전제로 한다.

⑤ 직무가 완전히 발전하면, 직무 활동은 관료의 모든 노동력을 요구한다.

⑥ 관료의 직무 수행은 어느 정도 명확하고 또 어느 정도 완전하며 습득할 수 있는 일반적인 규정에 따라 행해진다.

2. 관료의 지위

① 관직은 '직업'이다. 관직에 취임하면 안정된 생활을 보장해주는 대가로 특별한 '직무 충실 의무'를 떠맡는다.

② 상급기관에 의해 '임명'된('선출'이 아니라) 근대의 관료는 피지배자에 비해 특별히 높은 "신분상"의 사회적 평가를 추구하며, 대개 그러한 평가를 누린다.

③ 적어도 공적인 조직체나 이와 가장 가까운 조직체에서는 '지위의 종신성'이 있다.

④ 관료는 보통 정기적으로 고정된 봉급 형태의 화폐 보수를 받으며, 연금을 통해 노후를 보장받는다.

⑤ 관료는 관청의 위계질서에 따라 낮은 지위에서 높은 지위로의 "승진"을 목표로 한다.

3. 관료제화의 전제와 수반 현상

① 관료들에게 지급되는 화폐 보수를 고려하면, '화폐 경제'의 발달이 전제된다. 특히 관료제가 변함없이 존속하는 데 필요하다.

② 정치 영역에서는 거대 국가와 대중 정당이 관료제화의 고전적 기반을 형성한다.

③ 행정 업무 범위의 외연적인 양적 확대보다는 집중적인 질적 확대와 내적 발전(치안, 사법, 교육 등 아주 다양한 생활 수요에 대한 조직적이고 공동 경제적인 배려의 요구)이 관료제화의 원인이다.

④ 관료제 조직이 확산된 결정적인 이유는 다른 형태보다 순전히 '기술적'으로 우월했기 때문이다(비인간화된 계산가능성).

⑤ 관료제 구조는 지배자[국가, 자본주의 대기업, 군대, 대학 등]의 수중에 '물적 경영 수단이 집중'되는 것과 함께 나타난다.

⑥ 관료제 조직은 '경제적 및 사회적 차이'의 중요성이 적어도 상대적으로는 '평준화된 것'에 기초해서 행정 기능을 담당한다.

4. 관료제 기구의 지속적인 성격

관료제는 일단 완전히 실현되면 파괴하기가 가장 힘든 사회 조직이 된다. 관료제화는 [ 합의된 ] “공동체 행위”를 합리적으로 조정된 “이익사회 행위”로 바꾸는 특수한 수단이다. 따라서 지배 관계를 “이익사회 관계로 바꾸는” 수단으로서의 관료제화란 관료제 기구를 마음대로 움직이는 자에게는 일급의 권력 수단이었으며, 또 지금도 그렇다. 왜냐하면, 다른 기회가 동일한 경우 계획적으로 조정되고 관리된 “이익사회 행위”는 이에 저항하는 “대중 행위”나 “공동체 행위”보다 우위에 있기 때문이다. 행정의 관료제화가 일단 완전히 관철된 곳에서는, 사실상 부숴버릴 수 없는 형태의 지배 관계가 만들어진다. 개개의 관료는 그가 편입되어 있는 기구에서 벗어날 수 없다. 그러므로 그는 무엇보다도 이 기구 속에 편입된 모든 직원의 이해 관계 공동체에 확고하게 묶이게 되는데, 이때 그 모든 직원의 공통된 이해 관계란 그 기구가 계속해서 기능을 발휘하고 또 이익사회 관계에 맞춰 행사되는 지배가 존속하는 것을 말한다. 36)

5. 관료제화의 경제적 및 사회적 결과

사회 전체가 — 실제로든 어쩌면 단지 형식상으로만이든 간에 — 그 말의 근대적인 의미에서 민주화된다는 것은 관료제화 현상 일반을 위해서 특히 유리한 기반은 되지만 결코 유일하게 가능한 기반은 아니다. 관료제화 현상은 사실 그것이 개개의 경우에 차지하려는 영역에서 이 관료제화 현상에 방해되는 권력들을 평준화하려고 할 뿐이다. 그러므로 매우 주목해야 하는 것은 우리가 이미 여러 번 마주쳤으며, 앞으로도 반복해서 논의하게 될 다음과 같은 사실이다. 즉, “민주주의” 자체는 불가피하게 관료제화를 — 원하지는 않지만 — 촉진시킴에도 불구하고 또 촉진시키기 때문에 관료제 “지배”의 적이 되며, 아울러 “민주주의” 자체가 경우에 따라서는 관료제 조직의 매우 뚜렷한 돌파구도 만들어 내고 방해물도 만들어 낸다. 그러므로 개개의 역사적 경우를 고찰할 때에는 (그 자체로 하나의 정밀 기구인) 관료제화가 바로 그 개개의 역사적 경우에 어떤 특별한 방향으로 진행하는가에 주목해야 한다. 39)

6. 관료제의 권력 위상

완전히 발전한 관료제의 권력 위상은 언제나 매우 크며, 정상적인 사정에서는 훨씬 더 크다. 관료제가 받들어 모시는 “지배자”가 “법률 발의안”, “국민 투표” 및 관리 파면이라는 무기로 무장한 “국민”이든, “불신임 투표”를 할 수 있는 권리나 사실상 불신임할 수 있는 구속력으로 무장한 의회이든(한층 더 귀족제적인 기초에서 선출되었든 아니면 한층 더 “민주적인” 기초에서 선출되었든 간에), 법에 따라 또는 사실상 자기들 내부에서 보충하는 귀족제적 합의체이든, 국민에 의해 선출된 대통령이든, 세습적인 “절대” 군주나 “입헌” 군주이든 간에 상관없이, 언제나 지배자가 행정 운영을 담당한 훈련된 관료에 대해 처해 있는 상태는 “전문가”에 대한 “아마추어”의 처지이다. 다른 사정이 똑같은 경우, 경제적으로 독립한 관료들 즉 유산자 계층에 속한 관료들만이 관직 상실이라는 위험을 감수할 수 있다. 다시 말하면, 무산자 계층으로부터의 충원은 예로부터 또 오늘날에도 지배자의 권력을 증대시킨다. 40, 42)

모든 관료제는 직업상 잘 아는 자들의 지식이나 의도를 비밀로 한다는 방법을 통해서 자신들의 우위를 더욱 높이려고 한다. 관료제 행정은 그 경향상 언제나 공개를 배척하는 행정이다. 관료제는 어떻게든 할 수 있는 한 자신들의 지식이나 행동을 비판받지 않으려고 숨긴다. 관료 기구의 순수한 권력 이해 관계 자체는 순전히 객관적인 동기에서 비롯된 비밀 유지라는 영역을 훨씬 넘어선다. “직무상의 비밀”이라는 개념은 그들의 특수한 발명품인데, 특수한 성질을 지닌 영역 밖에서는 결코 객관적인 이유로 제시될 수 없는 바로 이 태도만큼 그들이 열광적으로 옹호하는 것은 없다. 관료 기구가 의회와 대립하는 경우, 그들은 확실한 권력 본능에서 의회의 시도 — 즉 고유한 수단(예를 들면, 소위 국정 조사권)을 통해 이해관계자들로부터 전문 지식을 얻으려고 하는 시도 — 에 대해 저항한다. 정보를 충분히 확보하지 못해 무기력한 의회는 관료들에게 당연히 더 환영받는다. 41)

7. 합리적인 관료제 지배 구조의 발전 과정

일반적으로 국가와 법의 관료제화가 이루어진 다음에야 비로소 “객관적인” 법 질서와 이 법 질서에 의해 보장된 주관적 권리가 개념상 명확하게 구분될 수 있는 최종적인 가능성도 주어진다. 관청 상호간의 관계나 관청과 “신민”의 관계에 관한 “공법”과 피지배자인 개개인 상호 간의 관계를 규제하는 “사법私法”의 구분도 사정은 똑같다. 이 구분은 지배권의 추상적인 담당자이자 “법 규범”의 창조자인 “국가”와 개개인의 모든 개인적인 “권한”의 개념적 구분을 전제로 한다. 그러한 관념이 처음으로 실현된 것은 도시 공동체의 기반 위에서였다. 도시 공동체가 관직 보유자들을 정기적인 선거를 통해 임명했으며, 이렇게 해서 그때그때의 지배권 — 최고의 지배권도 포함한 — 을 “행사하는” 개개의 권력 보유자가 “고유의 권리”로서 지배권을 소유한 자와 더 이상 동일시되지 않았다. 그러나 이러한 공법과 사법의 구분을 원칙적으로 처음 관철한 것은 관료제에서 직무 수행의 완전한 비인격화와 법의 합리적인 체계화였다. 47)

8. 교양과 교육의 “합리화”

과거에는 귀족 가문 증명이 동등한 신분이나 종교 재단 간부 자격의 전제 조건이었으며, 또한 — 귀족이 여전히 사회적으로 세력이 강한 곳에서는 어디서나 — 국가 관직 자격의 전제 조건이었지만, 오늘날에는 교육 증서가 그것을 대신한다. 종합 대학, 공과 대학, 상과 대학의 졸업장 발부, 일반적으로 모든 분야에서의 교육 증서 발급 요구는 관청이나 사무실에서의 특권층 형성을 조장한다. 교육 증서의 소유는 명망가와의 통혼 요구를 뒷받침해 주며, “명예 규범”을 준수하는 계층에의 가입 요구, 일의 성과에 따른 보수가 아니라 “신분에 알맞은” 지불의 요구, 확실한 승진과 노후 보장의 요구, 그러나 무엇보다도 졸업장을 가진 후보자들에게 사회적으로나 경제적으로 유리한 지위를 독점하게 하려는 요구 등을 뒷받침해준다. 우리는 모든 분야에서 일정한 교육 과정과 전문 시험의 도입을 요구하는 목소리가 커지는 것을 듣고 있다. 이 독점을 위한 보편적인 수단이 오늘날에는 "시험"이다. 49)

또 다른 한편에서 관료제는 언제나 잘 정비된 징계 절차를 만들어 관료에 대한 “상사”의 완전한 자의적인 조치를 배제함으로써 일종의 “관직 보유권”을 발전시키려고 노력하며, 관료에게는 지위, 규정에 따른 승진, 노후 대책을 보장해 주려고 한다. 그리고 이 점에서 관료제는 지배의 최소화를 요구하는 피지배자들의 “민주주의” 심리의 지지를 받는다. 피지배자들은 관료들에 대한 지배자의 자의적인 조치의 약화를 지배자 권력 자체의 약화로 볼 수 있다고 믿기 때문이다. 그러므로 이러한 한에서 관료제는 상인의 사무실에서나 공무에서나 특수한 “신분제” 발전의 추진자이다. 민주주의는 임명된 관료를 선거에 의한 단기 관리로 대체하고, 또 정비된 징계 절차를 국민 투표에 의한 관리 파면으로 대체하려고 노력한다. 따라서 이러한 노력은 서열상 상위에 있는 “지배자”의 자의적인 조치를 피지배자나 — 이 피지배자를 지배하는 — 정당 우두머리들의 마찬가지로 자의적인 조치로 대체하려는 노력이다. 49-50)