민주주의와 그 비판자들 / 로버트 달

민주주의와 그 비판자들 ㅣ 현대의 지성 101
로버트 달 지음, 조기제 옮김 / 문학과지성사 / 1999년 6월

서문

제1부 근대 민주주의의 근원

# 민주주의의 네 가지 근원

1. 고대 그리스

2. 중세 로마와 르네상스 이탈리아의 도시국가에서 유래한 공화적 전통

3. 대의정부의 사상과 제도

4. 정치적 평등의 논리

"근대 민주주의가 고대 그리스의 정치 제도들과 유사성이 별로 없다 해도, 우리들의 사상은 그리스, 특히 아테네인들의 영향을 강하게 받았다." "그리스의 데모크라티아demokratia가 어떤 형태로든 평등과 관계가 있다는 것은 의심할 바 없다. 그러나 정확히 어떤 종류의 평등인가? '민주주의'가 널리 통용되기 전에 아테네인들은 이미 어떤 종류의 평등, 즉 모든 시민들의 의회에서의 발언권의 평등isegoria, 법 앞의 평등isonomia을 그들 정치 체계의 바람직한 특징이라고 언급하고 있다. 이러한 것들은 계속 사용되어서 '민주주의'의 특징으로 간주되었음이 분명하다. 그리고 기원전 5세기 전반 '인민the people' (the demos)이 점차적으로 지배에 있어 유일하게 정당한 권위를 지니는 것으로 받아들여졌다. 이때 '민주주의'─인민에 의한 지배─란 단어도 또한 이 새로운 체계에 가장 적절한 명칭으로 입지를 확보하였다."(40-1)

# 아테네 민주주의의 조건들

1. 시민들이 공유하는 공동선이 있고, 그에 따라 행동한다.

2. 시민들은 고도로 동질적이어야 한다.

3. 시민체의 규모가 작아야 한다.

4. 시민들이 직접 법률을 정하고 정책을 결정한다.

5. 시민 참여는 도시 행정에 참여하는 것까지 포함한다.

6. 도시국가는 자율적(자기충족적)이어야 한다.

※ 근대 민주주의의 특징은 조화가 아니라 정치적 갈등이다.

"조각조각의 증거들로 미루어볼 때 아테네의 정치는 다른 도시들처럼 격하고 어려운 게임이었다. 문제들은 종종 개인적 야망에 따라 처리되었다. 근대적 의미의 정당들은 없었지만 가족이나 우호 관계로 엮어진 분파들은 명백히 강력한 역할을 하였다. 공동선의 실현이라는 추정상의 강력한 요청은 실제적으로, 가족과 친구라는 더욱 강력한 요청 앞에서 무력하였다. 분파의 지도자들은 그들의 적을 10년 동안 추방하기 위하여 민회에서의 투표를 통한 오스트라시즘 ostracism (패각 추방)을 사용하기도 하였다. 알키비아데스의 사례에서 보듯, 정치 지도자들이 국가를 적나라하게 배반한 사례도 알려져 있다."(55-6) "오늘날의 민주주의의 관점에서 그리스 민주주의의 결정적 한계 가운데 하나는, 이론과 실제 모두에서 시민의 자격이 근대 민주주의가 그렇게 된 것과는 달리 포괄적이 아니라 고도로 배제적이었다는 것이다."(58)

"공화주의적 신조는 (민주주의와 마찬가지로) 시민의 덕이 근본적으로 매우 중요하다고 강조하고 있는 한편으로, (그리스 민주주의의 이상과 실제를 재확인하는 것을 넘어) 덕의 허약성, 시민이나 그 지도자가 부패하고 그 결과 시민의 덕이 쇠퇴하여 부패의 나락에 빠지고 공화국이 불가능하게 될 가능성을 그만큼 혹은 그 이상 강조하였다. 공화주의자의 견해로는 시민의 덕에 대한 주된 위협은 파당과 정치적 갈등에서 생겨난다. 즉 '국민the people'은 동일한 이익을 지닌 완전히 동질적인 집단이 아니다. 그리고 이것은 보통 귀족적 혹은 과두적 구성소들과 민주적 혹은 인민적 구성소들로─소수와 다수로─나누어져 서로 다른 이해 관계에 놓인다." "그러므로 공화주의자의 임무는 민주정과 귀족정, 군주정의 3요소가 궁극적으로 전체의 이익을 실현하도록 고안된 혼합정을 만들기 위해 하나와 소수와 다수의 이익 사이에 일종의 균형을 이룬 헌법을 기초하는 일이다."(64)

"민주적 공화국을 수립하기 위한 혼합 정부를 그려내는 일이 너무도 어려웠기 때문에 공화주의자들이 이 문제에 대해 항상 명확한 입장은 보인 것은 결코 아니었지만 사실상 이들은 혼합 정부라는 고대의 사상을 새로운 사상으로 바꾸어버렸다. 그것은 몽테스키외에 의해 널리 알려진 대로 입헌적, 제도적으로 권력을 세 종류, 즉 입법, 행정, 사법으로 분할하는 것이었다. (귀족적 공화주의자든 민주적 공화주의자든 권력 집중은 항상 위험하고 그러므로 회피되어야 한다는 데 공감한다.) 이 세 종류의 권력을 하나의 중심에 집중하는 것에 바로 독재의 본질이 있으며, 따라서 이 권력들은 분리된 제도에 자리잡고 서로를 견제해야 한다는 것이 공화 정체론의 공리가 되었다. 갈등하는 이익의 균형을 이루어야 하는 문제가 결코 없어진 것은 아니었지만(이것은 예컨대 매디슨 견해의 핵심 내용이다) 입헌적 과제는 정부의 세 가지 주된 기능 혹은 '권력' 사이의 적절한 균형을 보장하는 것이었다."(67)

"영국 내란 중에 청교도들이 군주제 대신 공화제를 추구하는 과정에서 민주주의 (혹은 공화주의) 이론과 실제에 있어 가장 중요한 문제들의 상당수를 제기하였다. 선거권의 확대, 광범위한 선거인단에 대해 책임지는 정부의 요구를 이론화하는 과정에서, 특히 수평파들은 대의 제도의 정당성을─그 필요성도─포함하여, 민주주의 사상의 미래의 발전을 앞서 말하였다." "대의 제도는 실제로 민주주의자들에 의해 발명된 것이 아니라 중세의 군주정 정부 그리고 귀족제 정부의 제도로서 발달되었다. 군주나 혹은 때때로 귀족 자신들이 국가의 중요한 문제들, 즉 세수, 전쟁, 왕위 계승 등등의 문제들을 다루기 위해 소집한 회의들에서 대의 제도의 시작을 찾을 수 있다. 그렇게 소집된 사람들은 다양한 계층으로부터 나왔으며 자신의 계층을 대표하도록 고안되었고 각 계층의 대표들은 각각 별도의 회합을 가지는 것이 전형적 형태였다."(70-1)

# 인민의 지배라는 민주주의 사상과 대의 제도라는 비민주적 실제의 결합

제2부 부정적 비판자들

# 무정부주의 명제

1. 모든 국가는 필연적으로 강압적이기 때문에 필연적으로 나쁘다.

2. 1의 이유로 우리는 어떤 국가에 대해서도 복종하거나 지지해야 할 의무가 없다.

3. 1, 2의 이유로 모든 국가는 폐지되어야 한다. 그리고 국가 없는 사회는 실현 가능한 대안이다.

4. 민주적 국가도 여전히 국가이고, 여전히 강압적이고, 여전히 나쁘다.

5. 만장일치는 어느 누구도 강압받지 않는 것을 보장하기 때문에 만장일치로 결정이 이루어지는 결사체는 국가가 아닐 것이다.

"무정부주의자들은 국가가 존재하지 않으면 강압은 곧 사라지거나 참을 만한 수준으로 줄어들 것이라고 주장한다. (이 주장의 타당성을 판별하는 것은 매우 중요하다.) 만약 그들이 잘못 생각하고 있다면, 국가가 없더라도 강압이 지속될 가능성이 매우 높다면, 그리고 무정부주의의 가장 중요한 특징─국가를 일소하는 것─이 강압을 회피하는 수단으로 정당화된다면, 그때는 그들의 딜레마에 대한 해답이 없을 것이며, 무정부주의의 입지는 적어도 크게 약화될 것이다. 무정부주의자들이 국가가 없을 때 강압이 이루어질 가능성에 대해 잘못 생각했다면, 거꾸로 강압을 제한하고 규제하기 위해 좋고 만족스런 국가를 만들기 위해 노력하는 것의 입지가 크게 강화될 것이다. 국가를 창출함으로써 얻는 이득이 손실을 넘어설 가능성이 높다고 결론내린다면, 그때는 공리주의적 관점에서 국가를 선호하는 것이 온당하다."(98)

# 무정부주의 견해의 난점

1. 국가를 전복하는 수단으로 강압이 정당화된다면, 충분히 좋고 중요한 목적에 사용되는 강압 또한 정당화된다.

2. 부정적인 강압(가령, 범죄자의 행위)이 발생한다면, 그 사용을 허용하거나, 그 행위를 막는 강압을 허용해야 한다. 이는 자기 모순이다.

# 수호자주의 명제

1. 공공선과 그것을 달성하는 방법에 대한 지식은 객관적이고 타당한 진리들로 구성된 과학이다.

2. 소수의 성인들만이 이러한 지식을 획득할 수 있다.

"수호자주의의 옹호자들은 수호자들이 민주주의 체계에서 권위가 위임된 관리들 이상으로 그들의 권위를 남용하지 않을 것이라고 말한다. 그러나 수호자주의 이론은 우리가 권위를 지배자들에게 위임한다고 말하지 않는다. 지배자들의 권위는 전혀 위임된 것이 아니다. 사실상 지배의 권위는 영원히 양도된 것이지 위임된 것이 아니다. 그리고 사람들은 법적으로나 헌법적으로나, 혹은 내 생각으로 합리적으로나 도덕적으로나, 그들이 그렇게 하는 것이 바람직하겠다고 결정하여도 권위를 회복할 수 없다. 그들은 단지 혁명에 의거할 수 있을 뿐이다. 민주적 질서에서 대중에 의한 통제가 때때로 결함을 보인다고 하더라도 수호자들은 이 대중의 통제로부터 벗어나 있다. 뿐만 아니라 그들은 민주적 가치들을 받아들이지 않는 것으로 가정된다. 확실히 수호자들은 대중의 의견을 참된 지식이 아니라고 경멸할 뿐이다."(160-1)

# 수호자주의 견해의 난점

1. 높은 수준의 전문지식을 얻기 위해서 요구되는 전문화는 본질적으로 지식의 폭을 제한한다(다른 분야에 무지하다).

2. 바람직한 정책 수립에 요구되는 도덕적·도구적 이해를 결합할 수 있다는 주장을 증명한 학술은 아직 존재하지 않는다.

3. 전문가들의 도구적 판단 역시 기술적·과학적 가정에 그치거나 일종의 존재론적 판단(경향상 그러할 것이다)을 포함한다.

제3부 민주적 과정 이론

# 민주주의 가치 정당화 이론

1. 전체적으로 실행 가능한 최선의 체계를 만들어내는 경향이 있는 민주주의

2. 본질적 평등 사상

3. 실행 가능한 자유를 최대한 실현하는 도구로서의 민주주의

4. 인간 발달의 도구로서의 민주주의

"로크는 사람들에게 일종의 본질적 평등을 부여하고 있다. 이것은 여러 상황과는 명백히 관계가 없지만 어떤 목적, 특히 통치의 목적을 위해서는 명확히 결정적인 것이다. 로크가 독특한 형태의 해석을 하고 있지만 그는 적어도 집합적 결정을 요구하는 문제들에 대해서 '모든 남자 성인들'은 (혹은 모든 사람들은) 어떤 중요한 의미에서 동등하다고 생각되어진다 혹은 생각되어져야만 한다는 근본적인 믿음을 많은 다른 사람들과 공유한다." "본질적 평등이 무엇을 의미하는가를 정확히 말하는 것보다 로크가 한 것처럼 본질적 평등이 의미하지 않는 것이 무엇인가를 말하는 것이 더 쉽다. 로크에게 본질적 평등은 명백히, 어느 누구도 다른 사람을 그의(혹은 그녀의) 의지나 권위에 따르도록 할 자연적 자격을 갖고 있지 않다는 것을 의미한다. 여기서 〈어느 누구도 ····· 자신의 동의 없이 타인의 정치 권력에 종속되지 않는다〉가 이어진다."(173)

"민주주의는 개인적 자유를 보장하는 것 외에 또 다른 방식으로 자유와 독특한 관련을 맺고 있다. 민주주의는 사람들이 자신이 선택한 법 아래서 살 기회를 실행 가능한 최대한까지 확장한다." "민주주의는 결사체 구성원 사이의 자기 결정의 기회를 최대화한다." "자기 결정의 자유를 극대화하는 것으로 민주주의를 정당화하는 논지는, 로크 이래, 통치는 피치자의 동의에 의거하여야 한다고 믿는 사람 모두가 공감을 표했던 대목이다. 왜냐하면 적어도 원칙적으로는 다른 형태의 통치는 그 어느 것도, 통치의 구조나 과정 그 자체가, 그리고 그것이 적용하고 부과하는 법이 피치자의 진정한 동의에 의미 깊게 의거하도록 보장하지 않기 때문이다. 민주주의에서, 그리고 단지 민주주의에서만 다수에 의해 헌법과 법률이 결정되기 때문이다. 이와 대조적으로 민주주의의 대안으로 실행 가능한 것은 모두가 소수로 하여금 이 중요한 쟁점들을 결정하도록 한다."(181-2)

# 민주적 과정의 기준

1. 효과적 참여 : 구속력 있는 결정을 내리는 과정에 시민들은 적절하고 평등한 참여 기회를 가져야 한다.

2. 결정적 단계에서 투표의 평등 : 집단 결정의 결정적 단계에서 각 시민들은 동등한 비중으로 선택할 수 있어야 한다.

3. 계몽된 이해 : 각 시민은 시민의 이익을 최대한으로 보장하는가 여부를 알아내고 평가할 수 있는 기회를 적절하고 평등하게 가져야 한다.

4. 의제의 통제 : 비민주적 지배자들이 의제를 통제하지 못하도록 시민들은 (구속력 있는 결정이 필요한) 의제를 선정하는 배타적 기회를 가져야 한다.

제4부 민주적 과정의 여러 문제

# 다수결 정당화 논리

1. 자기 결정의 극대화 : 집단 결정에서 자기 결정을 내릴 수 있는 사람의 숫자를 극대화한다.

2. 온당한 필요조건들의 귀결 : 민주적 절차를 준수하고, 평등한 투표권을 보장하며, 각 안건이 평등하게 다루어진다면 토론과 숙고를 거친 다수결이 좋은 결과를 낸다.

3. 올바른 결정 가능성 향상 : 어떤 주장의 진위를 판별할 때 다수가 올바른 선택을 할 가능성은 소수가 올바른 선택을 할 가능성보다 크다.

4. 효용의 극대화 : 다수의 이득은 소수의 손실보다 크기 때문에 평균적 이득을 극대화한다.

"거의 모든 결정 과정에서 일어날 수 있는 결함은 이들이 바람직한 결과를 산출하는 데 실패할 수 있다는 것이다. 옳은 과정도 때로는 결과가 옳지 않을 수 있다." 민주적 절차가 해로운 결과를 산출하거나 공동선을 실현하는 데 오히려 방해가 되기 때문에 "실질적 결과가 과정보다 우선해야 한다는 주장을 극단적으로 전개하면 곧 수호자주의를 비민주적으로 정당화하는 것이 될 뿐이다. 그리고 '실질적 민주주의'는 사실상의 독재를 속이기 위한 명칭에 불과하게 된다. 민주주의의 이론과 실제에 보다 적실성이 있는 논쟁은 민주주의 전통 내에서, 최선의 국가는 민주정 과정에 의해 통치되는 국가라고 굳건히 믿고 과정적 가치와 실질적 가치 사이의 적절한 균형이 있어야 한다는 데 동의하지 않는 사람들 사이에서, 특히 민주적 과정에 대해 실질적 관점에서의 제약이 어느 정도 부과되어야 하는가를 두고 일어나는 논쟁들이다."(314-5)

"바람직한 실질적 결과를 보장하는 데 민주적 과정이 실패했다고 보는 것은 중요한 측면에서 잘못되었다. 우리는 실질과 과정을 대비하는 것을 거부하여야 한다. 왜냐하면 종종 민주적 과정을 위협한다고 잘못 이해되는 실질적 권리, 선, 이익들이 민주적 과정에 내재되어 있기 때문이다. 이러한 것들 가운데는, 민주적 과정을 통해 자기를 통치할 권리가 들어 있다. 이것은 사소한 권리가 아니며 너무도 근본적인 권리여서 미국 독립 선언서를 작성한 사람들은 이것을 양도할 수 없는 권리라고 하였다." "민주적 과정은 '단순히 과정적'인 것도 아니고, '단순히 실질적'인 것도 아니다. 민주적 과정이 '단순히 과정적'인 것이 아닌 까닭은 그것 또한 하나의 중요한 분배적 정의의 한 종류이기 때문이다. 민주적 과정은 결정적으로 중요한 권력 자원과 권위의 분배를 결정한다. 그리하여 다른 모든 결정적 자원들의 분배에 영향을 미친다." "이러한 자원과 제도들이 결여되면 그만큼 민주적 과정 자체도 존재할 수 없다."(335-6)

제5부 민주주의의 한계와 가능성

# 도시국가에서 민족국가로의 변환이 가져온 결과

1. 대의체들이 고대 도시국가의 민회를 대부분 대체했다.

2. 민주주의 국가의 규모에 대한 장벽이 없어졌다.

3. 효과적이고 충분한 정치 참여가 점차 어려워졌다.

4. 정치 생활과 관련된 분야가 갈수록 다양해졌다.

5. 다양성은 필연적으로 정치적 갈등과 균열을 키웠다.

6. 폴리아키(근대 대의민주주의) 제도의 발달을 도왔다.

7. 정부에 상대적으로 자율적인 사회 집단이 많이 생겨났다.

8. (법에 명시된) 개인적 권리의 엄청난 신장이 현실화되었다.

# 폴리아키의 일반적 특징

1. 공직자 선출

2. 자유롭고 공정한 선거

3. (사실상 모든 성인을 포괄하는) 광범위한 선거권

4. 공직 출마권

5. 표현의 자유

6. (시민들이 접할 수 있는) 다양한 정보원

7. 결사의 자유

# 한 국가에서 폴리아키가 등장할 수 있게 해주는 기반

1. 폭력적 강압(대표적으로, 군대와 경찰력)을 문민 통제하에 둔다.

2. 서로 관계된 특성들을 많이 지니고 있는 사회 조직이 다원화되어 있다(권력 분산과 민주적 태도 육성).

3. (윤리·종교·인종·언어·지역 등으로 구분된) 하부 문화 집단 간의 갈등이 국민들의 일체감을 해칠 정도로 다양하지 않다.

4. 정치 활동가들이 폴리아키를 향한 신념을 갖고 있다.

5. 부정적인 외국의 영향과 통제(가령, 동유럽을 장악한 소련의 영향력)에서 벗어난다.

제6부 제3의 변환을 향하여

"민주적 과정은 다른 통치 방식에 비해 적어도 세 가지 점에서 우월하다. 첫째, 민주적 과정은 어떤 대안보다 자유를 증진한다. 민주적 과정이 고무하고 허용하는 도덕적 자율의 수준으로, 개인적 그리고 집단적 자기 결정이라는 형태의 자유를 증진한다. 이것은 민주적 과정에 내재되어 있거나 아니면 민주적 과정이 존재하기 위한 필요조건으로서 존재하는, 아니면, 분명한 역사적 사실이지만, 민주적 과정의 이념과 실제를 지지하는 사람들이 또한 다른 자유들에 대해서도 광범위한 지지를 보내는 경향이 있기 때문에 존재하는 또 다른 광범위한 자유 속에 자리잡고 있다. 둘째, 민주적 과정은 적어도 자기 결정, 도덕적 자율, 자신의 선택에 대한 책임감에 있어 인간의 발달을 촉진한다. 마지막으로, 민주적 과정은 인간이 타인과 공유하는 이익과 재화들을 보호하고 증진시키는 (비록 완전한 방법은 결코 아니지만) 가장 확실한 방법이다."(581)