식민지 조선의 ‘지방의회’로 본 ‘정치참여’의 가능성과 한계

지배와 협력 - 일본제국주의와 식민지 조선에서의 정치참여
김동명 지음 / 역사공간 / 2018년 8월

지배와 협력에 관한 아래의 리뷰는 <<한일관계사연구>>(63집, 2019)에 게재한 서평(각주 제외)을 여기에 전재하니 참고하시기 바랍니다. 

1.

일제강점기 정치사 연구는 지금까지 독립운동사 연구(저항)가 중심적이었고 점차 지배정책사 연구(지배)로 확장되었다. 최근 들어 식민지 근대(성) 연구와 함께 일제강점기 정치사 연구의 영역이 확대되면서 식민지 지배권력과 지배정책의 균열에 대한 연구가 제국 일본의 다른 식민지를 중심으로 하여 적극 제기되고 있다. 한국의 경우 여전히 ‘지배와 저항’이라는 민족주의적 관점에서 일제강점기 정치사를 서술하는 연구도 지속되고 있지만 삶의 공간으로써 지역과 일상 같은 또 다른 관점에서 식민지 지배의 균열과 통치의 과정을 확인하고자 하는 연구들이 나오기 시작했다.

이와 같은 경향은 독립운동의 가치가 여전히 소중함에도 불구하고 저항만으로는 일제강점기 다층적이고 다성적인 식민지민의 정치적 활동을 확인할 수 없다는 반성 아래 지역 및 일상과 직결되는 공공영역을 둘러싼 민족적･지역적･계급적･계층적 이해관계의 표출을 정치적 활동으로 파악하여 적극 확인하고자 하는 연구로도 활성화되고 있다. 공공영역을 둘러싼 이해관계의 표출은 대체적으로 자발적이지만 한시적인 각종 ‘주민･시민대회’ 등을 비롯해 제한적이고 한계는 있지만 제도적인 이른바 선출부문의 ‘공직 3단체’ 등에서 이루어졌다. 이 가운데 식민지 중앙의 자문기관과 달리 처음에는 자문기관으로 시작했지만 1931년 ‘조선지방제도개정령’에 따라 의결기관이 되는 이른바 ‘지방의회’는 다른 공직 단체보다 더 많은 피식민지민의 참여가 이루어졌기 때문에 지배의 측면에서든 저항의 측면에서든 중요한 ‘정치적 장’이라고 할 수 있다.

그런데 일제강점기 지방의회는 그간의 연구에서 조선총독부의 기만적인 식민지 지배를 위한 ‘장치’로 이해되며 민족사적 측면에서 식민권력과 식민지배의 기만성을 폭로하는 한편, 지방의회에 참여한 일부 조선인 지역유력자(유지)들의 친일적이고 부일적인 모습으로의 전환을 지적하고 조선인 상층자본가 또는 지역유력자의 반민족성을 드러내는데 집중해왔다. 이에 반해 최근 연구에서는 그러한 모습과 함께 또 다른 시각에서 식민권력과 조선인 상층자본가 또는 지역유력자와의 관계를 일방적인 ‘동화와 협력’으로 보지 않고 사안에 따라서는 ‘대립과 갈등’도 존재했음을 밝히면서 지방의회의 복잡하고 중층적인 모습도 드러내고 있다.

이는 결코 지방의회가 ‘저항의 장소’였다고 말하는 것은 아니다. 지방의회는 식민권력의 의도가 그 물리적 강제에 의해 지속적으로 관철되는 장이면서도 그와 상관없이 식민지민의 몫을 요구하는 ‘정치적인 것’이 부상하는 장소이기도 했다. 그 결과, 지방의회는 식민권력이 식민지민의 협력을 이끌어내어 지배의 안정화를 추구하고자 했지만 불현 듯 부상하는 ‘정치적인 것’으로 인해 지배정책의 모순이 적나라하게 드러나고 ‘일제의 난점’인 지배 자체의 불안정성과 불완전성을 폭로하는 장이기도 했다. 김동명의 󰡔지배와 협력󰡕(역사공간, 2018)도 이러한 복잡하고 중층적인 지방의회의 모습을 통해 그 정치적 가능성과 한계를 탐색하고 있다.

2.

김동명의 󰡔지배와 협력󰡕은 그 부제처럼 일본제국주의와 식민지 조선에서의 정치참여가 지니는 가능성과 한계를 중앙참정제도의 논의와 공포, 지방의회의 실제, 그리고 도(道)와 부(府) 지방의회의 정치적 전개를 통해 탐색한다. 총 3부로 나눠져 있는 이 책은 1부 <중앙참정제도 실시 논의와 공포>에서 3･1운동이라는 전 민족적 저항에 부딪칠 만큼 조선에서의 지배 불안정을 해소하기 위해, 그리고 1937년 중일전쟁과 1941년 태평양전쟁이라는 총력전 체제 속에서 식민지민의 전시 동원을 위해 조선총독부가 부여하고자 한 중앙참정제도를 둘러싼 제국 일본에서의 4차례 논의 과정과 실시안의 내용을 분석한다. 애초 동화의 정도에 따라 지방참정권으로부터 차츰 중앙참정권까지 부여하고자 한 일제는 오히려 대대적인 식민지민의 저항에 직면하면서 동화를 위해 참정권 부여를 어쩔 수 없이 논의하기 시작했기 때문에 이는 제대로 실현될 수 없었다. 겨우 ‘지방참정권’ 정도만 자문기관에서 시작해 의결기관이 되면서 부분적으로 실현되었다. 중앙참정권은 전쟁 동원이라는 강제적 의무를 지우기 위해 권리의 일부로써 실시된 차별적 귀족원 의원의 칙임과 패전으로 실시조차 하지 못한 제한된 중의원 의원 선출계획에 만족해야 했다. 결국 일제의 중앙참정제도 실시 논의와 공포는 조선인으로 하여금 “가벼운 권리의 향유를 맛보면서 무거운 의무의 수행을 감수해야만 했다”고 진단한다.

이어 2부 <지방참정제도의 실제>에서는 식민지 조선에서 일부 실현된 지방참정제도의 실제를 부회와 도회를 통해 분석한다. 먼저 지방참정제도의 흐름을 1910년대 관선 자문기관인 부군참사자문회 및 부협의회, 1920년대 관･민선 자문기관인 부협의회와 도평의회, 1930년대 관･민선 의결기관인 부회와 도회, 마지막으로 1943년 이후 추천선 의결기관인 부회와 도회로 파악한다. 그리고 이들 기관이 자문기관에서 의결기관으로 위상이 격상되었음에도 불구하고 조선과 일본, 조선내 조선인과 일본인의 격차가 유지되는 매우 불완전한 형태였다고 강조한다. 이는 지방참정기관의 선거과정과 선거결과에서도 그대로 드러났다. 이 때문에 일제는 이와 같은 민족적 격차를 줄이지 않을 경우 “스스로 동화주의와 지배 실적을 부정하게 되고” 그것을 줄일 경우 경기도회의 예처럼 지배 자체에 대립하는 진퇴양난의 상황에 처해 있었다고 진단한다. 물론 경남도회의 예처럼 아시아･태평양전쟁기가 되면 ‘대립과 갈등’의 지역정치는 점점 소멸되어 갔지만 말이다.

마지막으로 3부에서는 지방참정기관인 <부(협의)회 및 도(평의)회의 정치적 전개>를 “조선에서 가장 기본적이며 절대적으로 존재했던 민족 모순을 바탕으로” 식민권력에 대립하는 조선인의 정치활동을 통해 분석한다. 구체적인 예로 도평의원 야마노의 조선인 무시 발언으로 야기된 전남도평의회의 ‘조선인과 일본인 알력 사건’, 도평의원 김기정의 조선인 무시 언행으로 시민대회로까지 확대된 경남도평의회의 ‘김기정 징토 시민대회 사건’ 및 조선인의 관심 사안인 1면1교정책의 연기로 발생한 ‘예산안 반상 사건’, 조선인 거주 지역의 차별적 예산편성에 대한 문제제기로부터 초래된 부산부회의 ‘조선인 의원 총사직 사건’을 들고 있다. 이에 의하면 지방참정기관에서 벌어진 구체적인 식민권력 및 식민자와의 ‘대립과 갈등’은 조선인에 대한 차별이 안팎에서 인식되고 식민정책으로써 드러날 때 이를 시정하고 조선인의 정당한 몫을 요구하는 사건에서 일어나고 있다. 물론 이러한 정치활동은 지배권력 또는 식민자와의 ‘협상’으로까지 나아가는 경우도 종종 있었지만 결국 일제의 압도적이고 강제적인 물리력에 의해 실패로 귀결되거나 유야무야되고 봉합되고 있다. 이는 일제가 지방의회를 설치하고 그 위상을 자문기구에서 의결기구로 격상해 더 많은 협력세력을 구축하여 안정적인 지배를 도모하고자 했지만 이들 지방의회에서조차 순조롭지 못했음을 보여준다. 한편 지방의회의 구성원도 조선 사회의 지지를 기반으로 식민권력으로부터 자신의 기득권을 지키고 더 많은 이익을 얻기 위해 매개적인 위치에서 줄다리기했지만 식민권력의 압도적인 물리력으로 인해 그 또한 용이하지 않았다. 다른 한편, 지방의회의 구성원에 대한 지지를 대가로 지역의 각종 이익을 실현하려고 한 지역주민도 지방의회의 한계와 일제의 강력한 지배의욕 앞에서 목표를 달성하기 어려웠다. 이를 “조선에서 전개된 일제의 난점이고 지방정치의 실제”였던 것으로 파악한다.

3.

김동명의 󰡔지배와 협력󰡕은 앞에서 살펴 본 것처럼 지방의회의 정치적 가능성과 한계를 명확하게 보여준다. 일제의 식민지화가 고착화되고 심화되면서 정치적 활동 자체가 도저히 불가능했다. 그런 상황에서 부분적으로나마 ‘정치적인 것’이 부상되는 곳이 지방의회였다. 따라서 지방의회는 식민지 지배정책의 모순이 적나라하게 드러나고 ‘일제의 난점’인 지배 자체의 불안정성과 불완전성을 폭로할 수 있다는 점에서 정치적 가능성은 존재했다고 할 수 있다. 반면 이러한 식민지배의 모순이 폭로된다고 해도 일시적이었고 그 해결도 요원했다. 이는 지방의회 자체가 의결기구로 그 위상이 격상되었다하더라도 여전히 권한의 부족과 민족적 차별의 유지(同化와 異化의 표리관계)라는 제도적 한계가 명확했기 때문이다. 더군다나 일제는 동원과 협력이 아닌 대립과 갈등에는 다시 압도적인 물리력으로 이를 제압하고 봉합함으로써 지방의회 구성원은 물론 지역주민의 정치적 활동을 완전히 제한했다.

이러한 한계 때문에 이 책은 지방의회의 한계에 직면하여 그 가능성을 결국 협력의 범주에 다시 넣은 것은 어쩔 수 없다고 생각된다. 하지만 지방의회의 한계를 민족 모순에 대한 정치적 전개만으로 한정지어 파악하는 것은 그 중요성에도 불구하고 일면적이라고 생각하지 않을 수 없다. 또한 지방의원 구성원 개인의 친일적 행위(사적 영역)와 ‘정치적 장’ 안에서의 ‘대립과 갈등’(공적 영역)을 명확하게 구분하기 어렵더라도 그렇다고 동일한 것으로 파악해야하는지는 앞으로 논의해야할 지점이라고 생각된다. 나아가 이러한 한계에만 주안점을 둘 필요는 없는 것 같다. 오히려 지방의회의 한계에도 불구하고 식민지 시기 정치적인 것이 어떤 것이고 이를 통해 드러나는 식민지배와 식민권력의 모순은 물론 식민지민의 삶이 어떤 것이었는지를 구체적이고 입체적으로 밝혀냄으로써 식민지 조선의 상황을 보다 입체적으로 조망할 수 있지 않을까. 그런 점에서 이 책이 다루지 못한 부분은 향후의 연구 과제로 제시하지 않을 수 없다.

먼저, 이 책이 식민지 조선에서 조선인의 정치참여를 다루면서도 가장 직접적인 단계의 지방의회에 대해서는 언급이 전혀 없다는 점은 아쉬운 점이다. 즉, 가장 많은 조선인들이 참여하고 있는 읍면(협의)회에 대한 ‘협력과 대립’의 정치적 상황을 구체적으로 확인한다면 일상에서 지배의 의미와 정치적인 것의 실상을 보다 구체적으로 확인할 수 있을 것이다. 또한 이 책은 지방의회의 정치적 전개를 대체적으로 민족적 대립과 갈등의 상만으로 제시하고 있다. 물론 지방의회가 “표면적으로는 대체로 협력의 모습이 보였지만 내면적으로는 크고 작은 갈등과 대립이 늘 잠재되어 있었으며 그것은 끊임없이 표출되었다”고 하면서 순수하게 지역의 이해에 결부된 지역 문제인 경성부협의회의 ‘신당리 토지 문제’를 분석하고 있다. 하지만 그 외의 다른 예는 없어 여전히 아쉽다. 식민지 시기 일차적 모순이 민족 모순이라고 해도 계급, 계층, 세대, 성, 지역, 지방간의 다양한 모순이 중층적으로 존재했다. 실제 지방의회는 지역민의 삶과 그 삶의 터전으로써 지역별, 지방별, 도농별, 산업별로 다양한 몫의 요구가 부상했고 이로 인해 민족, 계급, 계층을 넘어선 결합과 연대, 타협과 협력, 갈등과 불화가 일어났다. 따라서 이 책이 제시하는 지방의회의 민족적 대립과 갈등 이외에 또 다른 다양한 ‘대립과 갈등’의 정치적인 것이 부상하는 모습을 확인하는 것은 식민지배와 식민지민의 삶을 이해하는데 많은 도움을 줄 수 있을 것이다.