지방이 죽어간다

지방 소멸 - 인구감소로 연쇄붕괴하는 도시와 지방의 생존전략
마스다 히로야 지음, 김정환 옮김 / 와이즈베리 / 2015년 9월

일본은 2008년을 정점으로 인구 감소세로 돌아섰으며, 앞으로 본격적인 인구 감소 시대에 돌입할 것으로 예상된다. 이대로 아무런 조치도 취하지 않는다면 2010년 1억 2,806만 명이던 일본의 총인구는 2050년에 9,708만 명, 금세기 말인 2100년에는 4,959만 명이 될 것으로 예측되고 있다. 이는 국립 사회보장, 인구문제 연구소(사인연)의 <일본의 장래 추계 인구(2012년 1월)>의 중위 추계를 바탕으로 한 결과다. - '서장' 중에서 

인구 감소로 인해 지방 도시가 몰락한다

우리들은 이제껏 경험한 적이 없었던 '인구 감소'라는 문제에 마주하게 될 것이다. 사실 이 문제는 어제오늘 사이에 갑자기 발생한 현상이 아니다. 단지 우리들이 이를 상대적으로 덜 심각하게 그리고 무덤덤하게 받아들인 탓이다. 책의 저자 마스다 히로야는 2007년부터 2008년까지 총무장관을 역임했고, 2009년부터 노무라 종합연구소 고문과 도쿄대학 공공정책대학원 객원 교수를 맡고 있는데, 100년도 지나지 않아 현재 인구의 약 40퍼센트 수준, 즉 메이지 시대 수준으로 돌아간다고 주장한다.

일본은 제1차 베이비붐이 일었던 1947~1949년 간의 출산율이 4.32였던 이후 꾸준히 하락세를 보이다가 2005년엔 최저치 1.26을 기록하더니 2013년까지 1.43으로 약간 회복세를 보이지만 여전히 바닥 수준을 벗어나지 못하고 있다. 즉 출산율은 저조하고 고령화가 꾸준히 지속됨에 따라 저성장 국면을 탈피하지 못하고 있다.

일반적으로 사람들은 자신에게도 곧 닥쳐올 '고령화'에 대한 대책에는 민감한 반응을 보이지만 정작 중요한 저출산 현상에 대해선 위기감을 느끼지 못하고, 또 이런 문제의 심각성을 공유하지도 않는다. 특히, 도쿄를 비롯한 대도시권에는 젊은이들이 상대적으로 많아서 '인구 감소'에 대한 문제가 그닥 실감나지도 않는 것이다.    

인구 문제의 열쇠를 쥔 '20~39세 여성 인구'를 분석해보면, 이 대상층의 '자연적 감소'는 일본 전역에서 나타나는 데 비해 '사회적 증감'은 지역에 따라 편차가 컸다. 도쿄 도 23구 지역은 약 30퍼센트, 오사카 시와 나고야 시는 약 10퍼센트, 후쿠오카 시는 약 20퍼센트 등 대도시권에서는 대체로 '사회적 증가'를 보였지만 그 밖의 지방권에서는 대부분 최대 80퍼센트 이상이라는 큰 폭의 '사회적 감소'를 보였다.

"일본 절반이 소멸한다"

마스다 보고서는 이대로 가면 896개의 자치 단체가 소멸한다고 이야기해서 일본을 충격에 빠뜨렸다. 일자리가 사라진 지방에서 젊은 사람들이 도쿄권으로 계속 이주하면서 지방은 인구가 감소하고 도쿄의 생활은 열악해졌다. 일자리도 안정된 주거도 육아를 도와줄 친척도 없는 상황에서 가구당 출산율은 낮아지고 아이들이 사라지 게 되는 것은 불보듯 뻔하다.

적색 지역은 소멸 가능성이 더 높은 곳이다. 일본 열도의 북부에 많고 전국에 걸쳐 산재해 있음을 알 수 있다.

곧 사라질 위험에 처한 523개 도시

전국의 경향을 살펴보면 홋카이도와 도호쿠 지방의 80퍼센트 정도, 산음산음지방의 약 75퍼센트, 시코쿠의 약 65퍼센트에 이르는 자치단체가 소멸 가능성 도시에 해당한다. 한편 도쿄권의 경우는 28퍼센트 정도에 불과하다. 게다가 896개 소멸 가능성 도시 중 2040년 시점에 인구가 1만 명 미만으로 떨어지는 시정촌市町村은 523개로 전체의 29.1퍼센트에 달한다.

그렇다면 지방이 소멸하고 3대 도시권, 특히 도쿄권만이 살아남는 '극점 사회'에 지속 가능성은 있는 것일까? 물론 대도시권이 강대해짐으로써 일본 전체가 지속적으로 발전할 수 있다면 미래는 밝다. 그러나 인구 감소가 현실화됨에 따라 그런 낙관적인 전망은 불가능해졌다.

젊은층을 지속적으로 공급해온 지방이 소멸하는 한편, 인구 조밀 지역인 대도시권은 일관되게 낮은 출산율을 유지하고 있으며 특히 도쿄 도都는 일본에서 출산율이 가장 낮다. 지방은 쇠락하고 대도시권이라는 한정된 지역에 사람들이 밀집해 고밀도의 환경에서 생활하는 사회를 우리는 '극점 사회'라고 이름 붙였다. 일본 전체의 인구가 마치 블랙홀처럼 도쿄권을 비롯한 대도시권에 빨려들어가는 동시에 출산율이 극도로 낮은 대도시권에서는 초고령화가 진행되고 있는 것이다.

적극적 정책과 조정적 정책

지금 당장 인구의 유지 및 반전 노력을 시작해 출산율을 2.1 이상으로 회복하더라도 그 효과가 본격적으로 나타나기까지는 30~60년의 시간이 걸리며 그 사이의 인구 감소는 피할 수 없다. 이에 국가 전략의 수립에는 이런 '시간축'의 관점을 도입할 필요가 있다. 즉 현재의 인구 감소 흐름을 막고 인구의 유지 및 반전을 지향하는 동시에 지방이 지속 가능한 인구, 국토 구조를 구축하는 '적극적 정책'과 인구 감소에 따른 경제, 고용 규모의 축소나 사회보장 부담 증대 등의 부정적인 영향을 최소한으로 억제하는 '조정적 정책'을 동시에 병행해야 한다.

'적극적 정책'의 경우는 '사람'을 중심에 두는 정책을 전개하는 것이 중요하다. 지금까지의 지역 정책은 굳이 따지자면 공공시설 같은 하드웨어적인 측면을 중시해왔다. 그러나 앞으로는 사람 자체가 정책의 기본축이 되어야 한다. 그 내용은 다음과 같다.

첫째, '인구의 유지 및 반전'을 지향하는 것이다

둘째, '인구의 재배치'다

셋째, '인재의 육성'을 달성하는 것이다

도쿄 집중 현상을 막아라

앞으로 지향해야 할 기본 방향은 '젊은이에게 매력적인 지방 중핵 도시'를 축으로 새로운 집적 구조를 구축하는 것이다. 당장은 지방의 인구 감소를 막을 수 없다. 이 조건 속에서 한정된 지역 자원을 재배치하고 지역 간의 기능 분담이나 연계를 진행해나가는 것이 중요하다. 이를 위해서는 인구 감소라는 현실을 직시하고 철저히 '선택과 집중'의 개념에 입각해 가장 효과적인 대상에 투자와 시책을 집중할 필요가 있다.

이와 같은 관점에서 먼저 지방 중핵 도시 중심의 광역 지역 블록별로 인구 감소를 막으면서 각 지역이 자신들의 다양한 힘을 최대한 쥐어짜내 독자적인 재생산 구조를 만들기 위한 '방어防禦, 반전선反轉線'을 구축할 수 있는 인구, 국토 구조를 저자는 제안하고자 한다. 즉 극점 사회가 초래되는 것을 막기위해 어딘가에 방어선을 구축할 필요가 있고, 그런 의미에서 광역 블록 단위의 '지방 중핵 도시'의 필요성을 강조하고 있다. 최근에 들어 한국에서도 지방의 성장 거점이 되는 지방 혁신 도시를 구축하는 데 많은 공을 들여왔는데, 이와 비슷한 맥락인 듯하다.

한편, 정부가 말하는 '지방 중추 거점 도시'는 지정 도시와 중핵시(인구 20만 명 이상) 가운데 주, 야간의 인구비율이 1 이상인 도시를 말한다. 전국에 모두 61개 도시가 있으며, 평균 인구는 약 45만 명이다. 참고로 주, 야간 비율이란 낮에 그곳에 사는 사람과 밤에 그곳에 사는 사람의 수를 비교한 것이다. 따라서 출퇴근이나 통학으로 대량의 인구가 유입되는 대도시에서는 높아지며 베드타운에서는 낮아진다.

희망 출산율 1.8을 실현하자

결혼해서 자녀를 갖고 싶어하는 수많은 젊은이들이 사회 경제적인 이유로 이를 이루지 못해 만혼화晩婚化나 미혼화未婚化가 진행되고 있다. 또 결혼한 부부라고 해서 자신들의 희망을 성취하고 있는 것도 아니다. 일본의 부부가 희망하는 자녀수는 평균 2.42명이지만, 현재 1.78명에 머물고 있다.

둘째 아이의 출산에 영향을 미치는 요인으로는 경제적 요인 외에 육아와 취업의 양립이 어려운 점이나 남편의 육아 참여가 부족한 점 등 육아 지원 서비스 부족과 근무 방식에 관련된 문제가 있다. 셋째 이후의 출산율은 육아와 교육에 동반되는 비용에 크게 좌우되고 있는 셈이다.

홋카이도의 지역 전략

홋카이도 전역에서 삿포로권으로 인구가 유입되는 한편, 삿포로권에서 도쿄가 위치한 간토권으로 많은 인구가 유출되고 있다. 특히 남녀에 따라 인구 유출입 상황이 크게 다르다는 점에 유의할 필요가 있다. 여성은 20~24세에 홋카이도 각 지역에서 유입되는 인구가 많으며 유출은 그다지 많지 않다. 남성의 경우는 특히 20~24세에 홋카이도 밖으로 전출하는 경우가 많다.

 
그 결과 삿포로 시는 여성 비율이 유독 높으며 특히 젊은층의 불균형이 현저하다. 삿포로 시의 25~29세 남녀 성비는 최근 0.9 전후까지 떨어졌다. 삿포로 시의 2011년 출산율은 1.09로, 도쿄 도(1.06)에 이어 전국에서 두 번째로 낮다. 그 원인으로는 결혼, 출산 환경이 나쁘다는 점을 들 수 있는데, 젊은 여성이 남성보다 10% 정도 많은 성비 불균형도 출산율 저하의 한 원인으로 생각된다. 출산율이 낮은 삿포로 시에 홋카이도 내의 젊은 여성들이 계속 유입된 것이 홋카이도 전체의 인구 감소를 가속화했다.

지방을 살리는 해법은 없을까?

일반적으로 출산율은 수도권 보다 지방이 높다. 그리고 인구는 지방에서 수도권으로 유입된다. 하지만 수도권의 인구를 공급하는 지방의 인구가 줄면 함께 소멸할 수 밖에 없다. 너도나도 수도권으로 간다면 결국 도쿄는 인구 블랙홀이 되는 것이다. 그래서 저자는 이같은 '극점 사회'는 경제 위기나 지진 같은 자연재해에도 치명적임을 강조한다.

어떤 해법이 필요할까? 저자는 젊은 여성들이 늘어난 곳을 분석해 산업 개발형, 상업유치형, 베드타운형, 공공재 주도형, 학원 도시형, 콤팩트 시티형 등 6가지 모델로 분류했다. 이런 모델을 바탕으로 지방인구 유출을 멈출 댐기능이 필요하다고 말한다. 바로 '젊은이에게 매력적인 지방 중핵도시'를 축으로 한 새로운 구조를 구축해야 한다는 것이다. 즉 지방 거점 도시를 정비함으로써 최소한 부모 집에서 최소한 한 시간 거리에 젊은 이들을 잡아놓을 필요가 있다고 역설한다. 한국도 수도권 집중을 막기 위해 일본의 사례를 '타산지석他山之石'으로 삼아야 하지 않을까?

"인류 최대의 혁명은 산업혁명, IT혁명도 아닌 인구가 줄어드는 인구혁명이다"

- 피터 드러커