본래 조선의 토지세는 수확량에 비례해 부과되었는데, 세종이 처음으로 토지세를 일정하게 고정시키는 정액세의 원리를 도입했다. 조선 초기에 과전법을 실시하면서 전국의 토지를 세 등급으로 나누었고, 1결의전세는 수확량의 10분의 1에 해당하는 30두를 기본으로 정해두었다. 추수기가 되면 고을 아전이 직접 논밭에 나가 수확량을 평가해 세금액수를 감면해주는 답험손실법踏驗損法을 적용했다. 이 제도는 관리에게 너무 많은 재량권을 부여하고 있었다. 실제 시행 과정에서 실사를 맡은 아전들이 많은 횡포를 자행하며 농민들의 원성을 사고 세수도 감소한다는문제가 제기되었다. 이에 따라 관리의 착취와 부정을 막고 공평과세를실현하기 위해 전세를 아예 정액으로 고정시키는 방안을 논의하게 된것이었다.
공법 개혁은 세종이 직접 제안한 후에도 오랜 기간에 걸쳐 의견을 수렴하고 논의하였으며, 몇 차례 시범실시를 거쳐 단계적으로 확대 시행하다가 드디어 1489년 성종 대에 전국에 걸쳐 시행되었다. - P344
1430년(세종 12년) 7월, 세종은 "백성들이 좋지 않다면 이를 행할 수없다. 그러나 농작물의 잘되고 못된 것을 답사고험할 때에 각기 제 주장을 고집해 공정성을 잃은 것이 자못 많았고, 또 간사한 아전들이 잔꾀를써서 부유한 자를 편리하게 하고 빈한한 자를 괴롭히고 있어, 내 심히우려하고 있노라"고 말하며 공법의 편의 여부와 폐해를 구제하는 일을백관이 숙의해 보고하라고 지시했다. 조선 초기부터 지방 아전들의 횡포를 조정에서 임금까지 소상히 알고 있었음을 보여준다. - P345
세종 때 공법은 오랜 논의를 거쳐 수정되었다. 토지가 비옥한지 메마른지에 따라 여섯 개의 등급으로 나누고, 다시 그해의 풍흉에 따라 아홉 개의 등급으로 나누어 세율을 적용해 1결당 20두에서 4 두까지 차등 있게 내도록 하는 것이었다. 1427년(세종 9년)부터 그 시행 방안을 논의해 1444년(세종 26년)에 가서야 공법으로 확정되어 시범 실시되었다. 이후 지역별로 확대하다가 1489년(성종 20년)에야 전국에 걸쳐 실시했다. - P344
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