영국 교육의 실패, 뒤따르는 우리 교육의 실패

위기의 학교 - 영국의 교육은 왜 실패했는가
닉 데이비스 지음, 이병곤 옮김 / 우리교육 / 2007년 9월

위기의 학교 (school report)

영국의 교육은 왜 실패했는가

닉 데이비스 지음, 이병곤 옮김

우리교육

(발췌)

<문제점 (영국)>

케니스 베이커가 교육부 장관이 되었다. 1988년 교육 개혁으로 많은 변화가 생겨날 무렵, 그는 공교육에 시장 요소를 도입했다. 이에 따라 지역 교육청은 각 학교에 학생을 배정하는 권한을 잃은 반면, 학부모들은 스스로 학교를 선택할 수 있게 되었다. 각 학교는 아이들에게 전국학력평가시험을 치르게 했고, 시험 결과에 따른 학교 순위를 공개하여, 학부모들의 학교 선택에 엄청난 영향을 주었다. 많은 학생을 끌어들인 학교는 보상으로 추가 예산을 받았다. (58~59쪽)

단위 학교 책임 경영제는 수천 명의 교사들이 단위 학교의 경영자와 개별적으로 문제(임금이나 노동 조건 협약 등)을 해결하도록 함으로써, 교원노조를 분열시키고 단체 협상의 기회를 박탈하는 수단이 될 수 있었다. 다른 한편으로는 지역 교육청이 교육 재정에서 손을 떼게 하여, 학교 현장에 대해 갖고 있던 강력한 권한과 기능을 제거하는 방편으로 삼기도 했다. “나는 이 제도를 입안했고, 결국 교원노조와 지역 교육청의 권한을 축소할 수 있었습니다. 그들은 저를 증오하지요. 하하.” 베이커 장관은 안경 너머로 눈을 반짝이며 말했다. 하지만 단위 학교 책임 경영 제도로 교육의 질이 향상되었는지는 아직 확실하지 않다. (77쪽)

베이커 장관은 ‘학부모의 학교 선택권’ 도입으로 학교가 양극화되고 결국 종합중등학교 체제가 효과적으로 무너질 것이라는 점을 알고 있었을까? “오, 그래요. 그런 의도가 있었죠. 변화를 이끌어 내려면 어딘가 한 지점에서 출발해야 하거든요.” ··· 정치적으로 호소하는 것은 간단했다. 선택은 자유를 의미하고, 자유란 좋은 것이니까. 그러니까 베이커 장관의 의도는 훨씬 큰 파괴력을 지니고 있었다. “나는 학부모들의 학교 선택권을 전면 허용해서 학업 성취도가 낮은 학교들이 말 그대로 문닫기를 바랐습니다.” ··· 먼저 그는 공식적으로 교육 상품권 제도 voucher system를 도입하여 종합중등학교 체제를 뿌리부터 뒤흔들고자 했다. 이 제도는 정부에서 받은 ‘교육 상품권’을 학부모가 선택한 학교에서 사용할 수 있는 시스템으로, 이 제도로 인해 인기가 없는 학교는 교육 재정에 허덕이게 된다. (78~79쪽)

표준 교부금은 어느 지역이 더 빈곤한지에 따라 학교 건물 보수 예산을 지급하는 방식과는 달리, 공모한 사업에 입찰하는 방식에 따라 단순히 분배된다. 자유민주당 전 교육 담당 대변인인 돈 포스터는 교육부에서 나온 통계 자료를 검토한 끝에, 공모 사업에 입찰하여 선정된 지역과 빈곤 지역 사이에는 아무 상관도 없다는 사실을 알게 되었다. 실제로 공모 사업 입찰에는 부유한 지역이 선정되는 경향이 많았다. 부유한 지역에 있는 지방 정부는 공모 사업에 선정되기 위해 더 많은 인력과 자원을 투자할 수 있기 때문이다. (155쪽)

초창기 귀족형 사립학교는 가난한 이들에게 무상교육을 실시하기 위해 설립되었다. 이러한 이유로 사람들은 이 학교들을 ‘공립public' 학교라고 불러 온 것이다. 예를 들어 1442년 이튼 칼리지를 설립한 당시 헨리 6세는 다음과 같이 명했다. “1년 수입이 5마르크 이상인 사람은 이 학교에 입학할 자격이 없노라” ··· 럭비, 하로우, 웨스트민스터 학교도 역시 빈곤층 자녀들을 위해 설립한 무상학교였다. 그러나 결국 이 학교들은 모두 수업료를 지불하는 부유층에게 넘어갔다. 돈을 벌 수 있게 된 교장들은 신바람이 나서 이 같은 탈취를 돕는 데 재능을 발휘했다. (159~160쪽)

1970년대 말까지 히스, 월슨, 그리고 칼라한 행정부까지 모두 합심하여 10만 명의 교사를 충원하였다. 이렇게 해서 공립학교는 사립학교와의 격차를 줄여 나간 것이다. 그 결과 1970년대 초반 26명에 이르렀던 공립학교의 학급당 학생 수는 1979년 19명으로 줄어들었다. ··· 바로 그 시점인 1779년 5월, 대처 총리가 집권을 하게 되었다. ··· 신보수당the new conservative 행정부는 이때를 공립학교 교사들을 해고하는 절호의 기호로 삼았다. 1970년대에 신규 충원된 교사들은 1980년대를 거치면서 절반에 이르는 5만 명이 해고되었다. ··· “1991년까지 유럽에서 가장 뛰어난 국가들은 교사 1인당 학생 수를 10~12명 수준으로 유지해 왔습니다.” 그러나 영국 공립학교의 학급당 학생 수는 여전히 19명에 머물러 있었다. 1990년대 초반, 25개 선진국 가운데 네 곳만이 영국보다 높은 학급당 학생 수를 유지하고 있었다(아일랜드, 홍콩, 싱가포르, 대한민국) (163~164쪽)

교육 예산을 삭감해야 했다. 이 액수는 대부분 학교 예산에서 직접 줄인 것으로, 이로 인해 교직원들은 일자리를 잃고 학교 건물 유지 보수비는 감축되었다. ··· 반면 사립학교들은 번창해 갔다. 일단 19세기와 마찬가지로 국가에서 충분한 특별 보조금을 받을 수 있었던 것이 사립학교 발전의 부분적인 원인으로 작용했다. 노동당의 반대에도 불구하고, 보수당 정부는 수많은 사립학교들이 ‘자선 단체’라는 법적 지위를 계속 누릴 수 있도록 허용해 주었다. 이는 사립학교가 주식, 증권, 신탁, 부동산에 부과되는 모든 소득세에서 자유롭다는 것을 뜻한다. 뿐만 아니라 각종 부가가치세, 학교 운영 수익금에 대한 법인세, 금융 소득세, 부동산 매입이나 양도에 따른 인지세, 기부금에 대한 상속세 등도 모두 면제되었고, 영업세까지 100퍼센트 면제 받았다. ··· 사립학교협의회 소속 학교들이 등록금의 30퍼센트에 이르는 돈을 면제받고 있다는 것은, 학생 1인당 362만 원 가까이를 국가에서 지원하고 있음을 의미한다. ··· 가장 부유한 학생들에게 공적 자금을 지원하고 있는 셈이다. (167쪽)

빈곤층을 위한 무상교육을 강탈하면서 만들어진 전통적인 귀족형 사립학교의 탄생에서, 보수당이 집권하면서 공립보다는 사립학교를 더 선호하는 경향을 보이고 있는 최근까지, 영국 교육의 역사는 부유층 자녀들에게는 안락한 안식처를 제공해 준 반면, 공립학교에는 최소한의 정치적 보호만 받도록 내버려 두면서, 엄밀히 말해 사립학교가 적극적으로 공립학교 영역을 침범하도록 방치한 내력을 가지고 있다. 이 같은 의미에서, 두 학교 체제의 공존은 결코 평화로울 수 없었다. 더욱이 그 너머에서는 학교라는 하나의 거대한 시장이 만들어지면서, 일찍이 공립학교가 겪어 보지 못한 두 번째 심각한 피해를 가져왔다. 공립학교의 우수한 아이들을 사립학교에서 데려간 것이다. (170~171쪽)

1999년 여름, 금융·증권의 중심인 시티의 회계법인인 프라이스워터하우스 쿠퍼스는 다가오는 10년 사이, 많은 사립학교들이 문을 닫을지도 모른다고 내다보았다. 조사 결과에 따르면, 전체 사립학교의 13퍼센트가 적자 상태이며, 이들 가운데 상당수는 ‘사립학교 대상 공적 자금 지원 정책’이 폐지되면서 재정적인 타격을 입었고, 특히 소규모 사립 여학교가 가장 큰 피해를 보았다. (174쪽)

기업들이 교육 예산이 부족한 틈을 타서 교육 현장으로 파고들었다. 3년 전 전국소비자협의회는 기업들이 학교를 대상으로 연간 5,500억 원을 후원하고 있다고 보고했다. 그러나 많은 후원 기업들이 자사 상품을 광고 (180쪽)

소외층 학생들은 시험 성적이 나빴고, 그들이 다니는 학교는 학교 성적 순위표에서 곤두박질쳤다. 반면, 중산층 학부모들은 부동산 시장에서의 전문 기술과 강점을 이용해 교육 환경이 좋은 학군으로 학습 동기화가 잘된 자녀들을 데리고 갔다. 물론 이들이 전학을 갈 때 정부의 지원금도 함께 따라갔다. 교육 환경이 어려운 학교는 학습 동기화가 낮은 아이들과 부족한 학교 운영비로 인해 더욱 곤란을 겪으며 결국 몰락해 갔다. ··· 이 학교들은 학교 성적 순위표에서 좋은 성적을 내기 위해, 다루기 힘든 학생들을 퇴학시키는 직접적인 재정 유인책을 써 왔다. (205쪽)

교사 성과급 제도는 경험 많은 교사들에게 연간 372만원을 더 지원하는 정책으로, 학업 성취도가 향상되었을 경우에 한해 지급된다. 이 새로운 유인책은 나쁜 성적을 내거나 수업을 방해할 가능성이 높은 학생들이 교실에서 함께 공부하는 것을 어렵게 만들었다. (216쪽)

학교 간 성적 순위표나 교사 성과급 제도같이 이 목표에 역행하는 정책으로 인해 그나마 흔들리던 출렁다리가 완전히 무너진다면, 과연 어떤 일이 일어날까? 만약 무단결석하던 아이들이 교문 밖으로 쫓겨 나왔을 때 여전보다 더 열악한 사회 안전망밖에 없다면, 더욱 많은 아이들이 길거리에서 인생을 마감할 것이다. (218쪽)

학교에서는 실패를 만회하기 위해 엄격한 교문 지도 정책을 펼 것이다. 부적응한 학생들만이 대부분 교문 지도에 걸려들 것이며, 이로 인해 교직원과 부적응 학생들이 신뢰감을 회복하여 학교생활을 잘해 나가기가 더욱 힘들 것이다. (219쪽)

여러분은 하나의 잘못된 통계가 교사 경력을 쌓아 가는 사람들의 앞날과 학교의 미래를 파멸로 이끄는, 시험과 목표 달성의 세계, 교사들이 살아남기 위해 편법을 택해야 하는 긴장감과 실패에 대한 두려움을 배우는 세계에 입장했다. ··· 우리는 지금까지 취재를 위해 교사, 교장, 지역 교육청 고문, 교육기준청 장관, 교육 공무원들과 교원노조 지도자들을 만나서 이야기를 나웠다. 이 가운데 교육부 장관이 원하는 목표를 달성하기 위해 모종의 속임수를 쓰지 않았다고 말하는 사람은 단 한 명도 없었다. 교육 관계자들이 보고하는 속임수는 중등학교 졸업자격시험을 준비하는 과정에서만 나타나는 일이 아니다. 표준 성취도 검사를 비롯하여 전반적인 무단결석과 출석률의 조작, 퇴학생 수에 대한 거짓 기록에 이르기까지 속임수는 여러 분야에 걸쳐 만연되었다. (223쪽)

장학감사 동안 학교 시설이 잘 갖춰져 있다는 것을 보여 주기 위해 정보통신 관련 장비를 대여하거나 수업을 방해하는 부적응 학생들을 숨기기도 하고 학급 기록을 조작 (228쪽)

교육부는 ··· ‘시험을 위해 억지로 지식을 채워 넣거나 가르치는 것’을 권고하지 않는다고 말했다. 그러나 많은 교사들은 모든 초점이 표준 성취도 검사에 맞춰져 있는 이러한 현상이 교육을 왜곡시키고 있다고 지적했다. (229~230쪽)

실제로 출제되는 시험 문제의 정답을 학생들에게 가르쳐 주는 학교들이 있으며, 어떤 학교에서는 정답을 마치 학습 자료처럼 위장하여 교실 게시판에 붙여 놓은 경우도 있고, 학생들이 답안을 작성할 때 교사들이 일일이 정답을 점검하여 답안지가 제출되기 전에 올바르게 답을 썼는지 확인하기도 한다 ··· 만약 우리가 시험지를 미리 뜯어보고 내용을 열람했다 해도 겉봉을 밀폐하는 방법은 간단합니다. 대부분의 학교에 흔히 있는 전열 봉합기를 사용해서 다시 밀봉을 하면 그만이니까요 ··· 교장과 교사들은 학업 성취도를 향상시키라는 압력 속에서 불가피하게 규칙을 어기고 싶은 유혹을 받고 있습니다. 지금과 같은 제도는 그런 유혹을 뿌리칠 수 있을 만큼 엄격하지 않아요. 시험 문제가 유출되었는지, 아니면 공정하게 관리되고 있는지를 점검하는 강력한 장치가 없거든요 (233~234쪽)

마치 육상 선수들 사이에 존재하는 스테로이드처럼, 이 같은 부정행위는 학교 현장에 만연되어 있다. 만약 어떤 교사가 부정한 방법으로 성적을 높였다면, 정직한 다른 교사는 더없이 무능해 보일 것이고, 교육부의 새로운 노선을 따라야 한다는 압력을 전보다 더 많이 받게 된다. (235쪽)

교사 성과급 제도나 학교 간 성적 순위표 공개 같은 정책을 폐지하지 않는 한 ··· 가난한 사람들과 부자들 사이의 교육 격차는 더욱 벌어질 것이다. (281쪽)

<해결책 (네덜란드)>

왜 우리(영국)는 그토록 오랫동안 교육을 학문(즉, 인문계 교육) 중심으로만 생각해 왔을까? (253쪽)

네덜란드 사람들은 모든 학생들이 같은 시기에 진급을 하고 시험을 치러야 한다는 생각을 받아들이지 않는다. ··· 이와는 달리 영국에서 유급은 아주 특별한 예외에 한한다. 그리하여 대부분의 학생들은 다음 학년으로 밀려 올려가고, 여지없이 각 단계마다 실패의 덫에 빠지게 된다. ··· 우리(영국) 교육체제에서 유급제도의 부재와 상대평가의 결합은, 단순히 학업 실패를 방치하는 데 그치지 않고 적극적으로 학업 실패를 조장하는 역할을 해 왔다.  (263~264쪽)

네덜란드에 있는 초등학교에서는 모든 학생들에게 기본 단위의 교육 예산을 지급하지만, 부모의 교육 수준이 낮은 가정의 자녀들에게는 기본 단위의 1.25배를 지급한다. 또 선원의 자녀는 1.4배, 이민자나 부랑자의 자녀들은 1.7배, 교육을 받지 못한 소수 인종의 자녀들은 기본 단위의 1.9배를 받는다. ··· 대학 진학을 준비하는 학생보다 직업 교육과정을 이수하는 학생들에게 더 많은 교육비를 지원한다 (265쪽)

네덜란드에는 숨은 재능이란 존재하지 않습니다 (268쪽)

우리(네덜란드) 일생에서 변호사가 필요한 경우는 한두 번뿐입니다. 하지만 빵 만드는 기술자는 날마다 필요하죠 (269쪽)

<옮긴이 주>

영국 공립학교에서는 학교운영위원회school governing board가 예산권과 인사권을 직접 행사한다. 일종의 작은 공기업 형태, 또는 공적인 법인체 형태로 운영되는 것이다. 따라서 학교운영위원회의 결정 없이는 교직원의 임면을 교장이 마음대로 할 수 없다. (297쪽)

영국에서는 학생 1인당 국가가 지원하는 교육비가 평균 370만원에 이른다. 이 지원금은 재학생 수에 따라 단위 학교로 지급되기 때문에, 전입, 전학, 자퇴 등으로 학생 수에 변동이 생기면 학교 예산에 직접 영향을 미치게 된다. 따라서 재정이 열악한 학교일수록 학생 수 변화에 민감하다. (297쪽)

교회가 설립한 사립공영학교voluntary-aided church schools는 가톨릭 교단이나 영국 국교회와 같은 종교 단체에서 만든 학교를 말한다. 이들 학교는 원래 자발적으로 설립된 사립학교였으나 1870년에 시행된 교육법의 적용을 받아 공공 재원을 지원받게 되면서 ‘공영’학교의 특성을 갖게 되었다. 따라서 학교 운영은 교회가 하지만 교육비는 정부 보조를 받는다. 교직원의 고용 주체는 학교 운영위원회이며, 100년 이상 오래된 학교들이 많다. 중앙 정부가 직접 관리하는 학교grant-maintained schools는 1988년 교육법에 따라 설립되었다. 그 전에 영국의 공립학교는 모두 144개의 지역 교육청 관할 아래 있었으나 중앙 정부가 직접 교육 재정을 지원하여 유지되고 있었다. 중앙 정부가 직접 관리하는 학교는 특히 학교 운영위원회의 권한이 커서 위원회가 학교의 부동산을 소유하며, 입학 정책도 자유롭게 결정하고, 교직원의 임면 권한도 가지는 등 마치 독립된 법인체처럼 운영되었다. 그러나 1998년 이후에는 정책 변화로 인해 ‘foundation school'이라는 이름으로 바뀐 뒤, 지역 교육청 관할로 다시 편입되었다. (300쪽)

영국에서는 지난 1999년까지 모든 대학의 등록금이 무료였다. 아직도 중등학교 졸업생의 대학 진학률이 35퍼센트에 머무는 영국의 대학에서는, 강의와는 별도로 교수와 학생 사이의 1:1 지도 방식을 고수하고 있으며, 이에 따라 막대한 교육비가 소요된다. 대학생 1인당 교육비는 평균 1,300만원으로, 그 동안 이 비용은 모두 국가에서 부담해 왔다. 뿐만 아니라 기숙사 비용을 지원하고 약간의 용돈까지 지급해 왔으나 최근 들어서는 모두 폐지되었고, 그 대신 학자금 융자 제도로 개편되었다. 게다가 고등교육에 대한 재정 압박이 심해지자 2000~2001학년도부터는 학생 1인당 연간 180여만원의 등록금을 받기 시작했다. 이 액수는 해마다 인상을 거듭하여 2006~2007학년도에는 540만 원으로 올랐다. 물론 부모의 재산세 납부 정도에 따라 빈곤 가정의 학생들은 이러한 등록금을 면제 받을 수 있다. 영국에서 대학생이 되면 국가에서 등록금의 일부를 자동으로 지원받는 셈이다. 그런데 부유층 출신 학생들이 더 많이 대학에 진학하기 때문에 그만큼 국가의 세금으로 유지되는 고등교육의 혜택을 부유층 학부모들이 더 많이 받게 되는 셈이다. (303쪽)

영국의 교육행정은 일반 행정과 분리되어 있지 않기 않기에 우리나라의 교육청처럼 별도의 교육 행정 조직이 없다. 지방 정부의 교육 관련 담당 부서가 우리나라의 교육청에서 담당하는 일을 맡아서 처리하고 있다. 이 번역서에서 사용한 ‘지역 교육청’은 우리나라(한국)의 매락을 고려하여 사용한 용어로, 사실 본문에 표기된 ‘local education authority’는 지방정부 산하에 있는 ‘교육국’을 지칭하고 있는 것이다. (305쪽)