하지만 어떻게 균형이 유지될 수 있을까? (중략). 팔머는 이렇게 요약했다.
진정한 문제(그것은 정말로 문제였다)는 [제헌의회에 의해 ] 구성된 권력이 [법적으로 부여된 것보다 더 많은 권한을 남용하는 것을 어떻게 막을 것인가였다. 한 학파는 이렇게 구성된 정부의 여러 권력이 상호 감시 및 견제와 균형을 통해 그와 같은 권한 남용을 막을 수 있다고 주장했다. 다른 학파는 그런 주장이 비민주적이거나 인민을 불신하는 것이라 여기면서, 인민이스스로 정부권력들을 끊임없이 경계하고 견제해야 한다고 주장했다.²⁷*
이 문제가 매디슨과 제퍼슨이 벌인 논쟁의 주제였다.²⁷
* [옮긴이] 인용문의 앞 단락에서 팔머는 (프랑스혁명 지도자인) 자크 피에르 브리소를 인용하면서 헌법은 입법권·행정권·사법권을 배분하는 행위이고, 이런 헌법의 권한은 오직 인민으로부터 나오며, 헌법에 의해 구성된 권력들은 헌법을 변경하지못하지만 오직 제헌의회만이 그런 권한을 갖는다는 것을 미국 혁명이 보여 주었다.
고 언급한다. - P256
몽테스키외는 인민이, 다른 권력들을 침해하는 권력을 편들지는 않을 것이라고 가정했다. 그는 이 가정을 뒷받침하기 위해 인민이 [권력을 남용하는 정당에 대한 지지를 철회함으로써] 지지 정당을 곧잘 바꾼다고 주장했다. 그러나 만약 한 정당이 법을 어길 때에도 인민의 이익을 위해 행동한다면, 인민은 왜 그 정당에 대한 지지를 철회할까? - P258
(전략). 와인개스트는 현재의 다수파가 그와 같은 헌법 위반 행위를 막을 수있다고 주장했다. 왜냐하면 다수파는 언젠가 소수파가 되어 정부가 자신들에게서 등을 돌리게 될 것을 두려워하기 때문이라는 것이다. 그러나이 해법의 난점은 다수파가 바뀔지 전혀 보장할 수 없다는 것이다. 그리고 이렇게 다수파가 바뀌지 않는 경우, 정부와 항구적인 다수파가 결탁해 소수파의 권리를 침해할 가능성도 있다. - P259
동시대인들에게 얼마나 설득력이 있었는지 모르지만, 매디슨은 인간의 동기와 관련해 다소 엉성한 가정을 세웠다. (중략). 야심으로 인해 정부 전체가 인민에 대적해 강력해질 수 있다고생각하지 않은 이유는 무엇일까? 왜 야심은 정부 기관들과 같은 제도적인 차원에서만 고려될 뿐 당파적일 수 있다고 생각되지는 않았을까? 이마지막 질문은 권력균형이라는 개념 전체에 드리워져 있는 그림자라 할수 있다. - P261
4. 분립은 제한을 함의하는가?
엄격한 권력분립이든 견제와 균형이든, 형식적인 권력분립이 (반드시 그런 것은 아니지만) 권력 간 균형을 창출할 수도 있다. 반면 그 모든 분립과균형 메커니즘에도 불구하고, 한 권력기관이 정치적으로 우세해질 수도있다. 그럼에도, 권력 간 균형이 유지된다고 가정해 보자. 권력 간 균형이 유지되는 정부가 반드시 온건한 정부일까? - P261
존 스튜어트 밀이 언급했듯이, 권력분립이라는 생각은 인민에게 적대적인 정부로부터 자유를 보호하기 위해 나왔다.³⁴ - P262
34 Mill (1989[1859], 6, 7[16-18]). - P346
정당은 대부분의 상황에서 권력분립을 거의 무의미하게 만든다. 한 정당 또는 정당 연합이 의회와 행정부를 장악하고, 판사를 임명한다고 가정해 보자. 그러면 다수당이라는 단 하나의 권력만있는 셈이다. 각 기관의 기능은 여전히 분리되어 있다. - P263
권력분립의 가장 큰 문제는 그것이 무딘 도구라는 점이다. 권력분립에 따르면, 우리는 정부- 어떤 종류의 정부든 - 를 작동 가능하게 할지, 아니면 작동 불가능하게 할지 선택해야 한다. 여기서 선택의 지침은오직 미래의 정부가 좋은 정부일지 나쁜 정부일지에 대한 기대뿐이다.*
(후약).
* 헌법 선택 과정에 이런 추론을 적용하는 모형으로는 장자크 라퐁과 장 티롤(La-ffont and Tirole 1994, 11장)을 참조하라. - P263
그러나 견제와 균형 체계의 결과는, 정부가 너무 옴짝달싹 못하게되어 나쁜 행동뿐만 아니라 좋은 행동도 할 수 없게 되는 것이다. 권력분립에 내재한 문제는 정부의 행동을 통합할 수단이 없다는 것이다. - P264
분립된 정부divided government*는 나쁜 행동을 할 수 없다는 점에서 제한정부일 수 있다. 그러나 동시에 시민이 정부에 원하는 일도 할 수 없다.
명목적인 권력분립이 실제로도 효과적이라면, 권력분립이 당파적 정치에 의해 압도되지 않는다면, 정부 행동의 범위는 제한된다. 그러나 다수의 의지에 반응하는 능력 역시 제한된다.
* [옮긴이] divided government는 행정부의 다수 정당과 입법부의 다수 정당이 일치하지 않는 상태, 흔히 여소야대 상태를 가리키는 분점 정부를 의미하기도 하는데,
여기에 쓰인 divided government는 단어만 같을 뿐이다. - P264
시민과 정부
‘대표‘representation는, 그것과 같은 어원을 지닌 여러 개념들과 함께, 민주주의에 본질적인 것으로 흔히 간주된다. 비록 그것만이 민주주의를 정의하는 것은 아니라 해도 말이다. 로버트 달은 "민주주의의 핵심은 정부가시민 선호에 끊임없이 반응하는 것"이라고 했다.⁵⁶ - P276
56 Dahl (1971, 1). - P347
우선 시민과 정부 행위 사이의 관계가 반응성 responsive-ness,
책임성responsibility, 결과 책임성accountability+ 등으로 다양하게 표현된다는 점에 유의하라. 여기서 이들 사이의 차이를 자세히 논하지는 않겠지만,⁵⁹ 핵심은 정부가 원하는 것과 그 정부의 지지자가 원하는 것이정확히 일치하지 않는 한, 어느 정도의 대리인 비용이 불가피하다는 것이다. - P276
59 Przeworski, Stokes, and Manin (1999) 참조. - P347
선거에서 사람들은 각 정당의 강령에 따라 자신들의 서로 다른 의사를몇 가지로 분류하며, 정당은 사람들이 어떻게 나뉠지 예측해야 한다. 결국사람들이, 다른 정당보다 자신을 잘 대표할 것이라 생각하기에 특정정당에 투표하는 ‘선거 균형‘electoral equilibrium이 만들어진다. 그리하여 당파적 이해관계가 구분된다. - P277
(전략).
이것이 정부가 당파적 이해관계에 따라 행동한다는 사실을 자인해도 된다는 뜻은 아니다. 합의주의 이데올로기가 가진 검열의 힘은 본질적으로 선거가 갖는 당파적 성격과 끊임없이 부딪힌다. 선거는 유권자를 여러 정당 지지자들로 나누고, 선거로 선출된 정부는 매번 선거 때문에 벌어진 상처를 꿰매야 한다. - P278
정부 정책이 선거에서 표출된 다수의 의사와 같은 방향으로 변하는한 반응성의 공리는 대의제의 틀 내에서 유효하다. (중략). 정책이 [선거에서 표출된 의사와] 어긋나는 방향으로 바뀌면, 그 정부를 자치라 할 수는 없다(비록 선거가 끝난 후 유권자가 생각을 바꾼다고 해도 그러하다).⁶⁰ - P279
(전략).
이 단순한 형태에서 결과 책임성 모델은 사실과 전혀 다른 결론, 즉현직자는 [시민이 고안한] 유인 체계에 언제나 반응하고 유권자도 항상 이를 지지하므로, 그래서 현직자가 늘 재선에 성공한다는 결론을 도출한다. 그러나 정부가 시민들의 선호에 대해 확신을 갖지 못하거나 시민이마음을 바꿀 수 있다는 조건만 허용되면, 이 주장은 개연적인 것이 된다. 시민이 약속에 구속되지 않는다는 사실에 주목하라. - P280
(전략). 그러나 다음과 같은 결과 책임성 메커니즘의 핵심은 그대로다.
1. 정부가 다수의 의사에 반응하는 이유는 그렇게 하지 않으면 선거에 져서 퇴출될 수 있다는 위협이 있기 때문이다.
2. 정부는 결코 완벽한 대리인이 아니며, 시민은 효과적인 유인 체계를 위해 어느 정도의 대리인 비용을 기꺼이 감수해야 한다.
대리인 비용은 정부가 자신만의 이해관계가 있을 때 발생한다. 또정부의 선호가 그들을 지지하는 다수와 다를 때도 발생한다. 대리인 비용은 정부가 통치행위를 수행할 때 일정한 자율성을 누린다는 사실을시민이 감내해야 한다는 뜻이다. - P281
8
우리 시대 자치의 구현으로서의 민주주의
오늘날 우리가 이해하는 ‘민주주의‘라는 용어는, 대의제가 최초로 확립되었을 당시에 정식화된 이상인 ‘자치‘의 구현으로 볼 수 있는가? 증거는 엇갈린다. - P309
모건이 지적하듯이, "문제는 인민의 권력을 인정하면서도, 동시에 그것의 직접적인 표현을 현존 권위에 대한 지지로 이끌 수 있는 제도와 사고방식을 발전시키는 것이었다."³ 대의제 정부의 체계들은 가난하고 글도 읽을 수 없는 광범위한 대중이 정치에 참여할 수 있다는 두려움 아래에서 태어났다. - P311
8. 우리 시대 자치의 구현으로서의 민주주의
3 Morgan(1988,152). - P348
정부가 선거를 통해 선출되어야 했고, 선거가 통치할 권위를 부여하는 유일한 근원이기는 했지만, 선거의 역할은 단지 사회경제적 지위에 의해 통치할 자격이 있는 자들의우월성을 비준해 주는 것에 불과했다. 대의제도들은 종교적·경제적 갈등의 그늘 아래에서 만들어졌다. - P311
자애로운 가부장주의라는 외양은, 그것이 가난한 사람, 여성 또는 ‘문명화되지‘ 못한 사람들에게까지 미쳤는지 여부와 상관없이, 이해관계를 숨기는 가면에 불과했다. 게다가 그 가면은 너무나도 얄팍해, 재산권이 침해당하는 순간 곧바로 벗겨졌다. - P312
인민은 "오류를 범할" 수 있으므로 인민을 신뢰할 수 없다고, 제임스 매디슨, 시몬 볼리바르가 말했으며 헨리 키신저 역시 그러했다. 나아가, 인민이 저지를 수 있는 가장 심각한 오류는 사회경제적 평등을 쟁취하기 위해 정치적 권리를 사용하고, 더 높은 임금, 더 나은 노동조건, 물질적인 안정을 위해 연대함으로써 ‘재산권을 침해하는 것이라고 했다. 심지어 가난한 계층을 더는 배제할 수 없게 되었을 무렵에는 온갖 기발한 장치로 그들이 획득한 정치적 권리의 효과를 무력화했다. - P313
이성과 덕성을 갖춘 사람이라면 모두의 공공선이 무엇인지에 대해동일한 결론에 도달하리라 가정한 합의주의 consensualism는 물질적·문화적 차이로 비롯된 갈등 앞에서 무너졌다. 계급 갈등의 불가피성을 강조한 사회주의 운동이 19세기 후반에 대두하면서, 사유재산권에 기초한사회의 토대를 위협했다. - P314
사회가 부유해짐에 따라 갈등은 완화되어 대체로 평화롭게 해결되는 경향을 보였지만, 경제적 불평등은 여전히 만연했다. 몇몇 사람들은인민의 의지로 경제적 격차가 사라질 것이라는 희망을 품었고, 다른 몇몇 사람들은 그런 사태가 벌어질까 두려움을 가졌지만, 경제적 불평등의 만연은 이런 상반된 시각이 모두 섣부른 것임을 보여 주기에 충분했다. - P314
이제 우리는 단순히 시민을 다른 시민으로부터 보호하는 것 이상의무언가를 하라고 정부에 요구한다. 정부가 권력을 남용할 수 있다고 여전히 우려하지만 오늘날 우리는 국가를, 번영을 촉진하고 시장을 규제하며 모든 시민의 경제적 복지를 보장하는 제도로 본다. - P315
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