[시민의회로 가는 길] “민주주의는 단 한 번의 민주화로 완성되지 않는다”

시민의회로 가는 길
김상준 지음 / 경희대학교출판문화원(경희대학교출판부) / 2025년 6월

<리뷰어스 서평 카페의 소개로 출판사로부터 

책을 제공받아 주관적으로 작성한 글입니다.>

이 책 『시민의회로 가는 길』의 '시민의회'란 개념은 독자로서는 다소 생소하다. 이 때문에 저자 김상준이 20년 간 시민의회에 몰입했다는 사실에 한편으론 부끄럽기도 하지만, 독서 욕구는 더 올라간다. 얼핏 짐작건대 '국회'와 다른 것인가? 하는 생각도 든다. 국회가 영어 표기로는 'National Assembly'라는데 시민의회는 'Citizens’ Assembly'이라 표기하는 것으로 보아 비슷한 역할과 비슷한 일을 하는 것 같다는 게 독자의 제1 느낌이다. 국민과 시민의 차이일 뿐, 구체적으로 다른 의미인가? 

저자는 〈서문〉을 통해 '시민의회'로 가는 길을 20년 동안 매진해 온 저자 자신의의 소회와 과정을 짧게 밝힌다. "나에게 시민의회로 가는 길은 존재하지 않았던 길이었다. 없던 길을 혼자 만들어 걷기 시작했다. 그러다 몇몇 길동무가 생겼다. 어느 날부터인가 세상에 알려지기 시작하여 점차 많은 사람들이 같이 걷기 시작했다. 처음 시작했을 때는 정말 시민의회라는 목표에 도달할 수 있을찌 확신할 수 없었다. 20년의 세월이다. 회의와 낙담의 순간도 없지 않았다. 그러나 이제는 목표 도착을 확신한다. 이미 부분적으로 도착했다. 더욱 훌륭한 완성을 기대하고 있다. 시작했을 때 막연했던 시민의회가 더 이상 아니다. 이미 이 세상에 수없이 많은 시민의회가 존재한다. 한국에서도 이미 많은 실험이 이뤄졌다. 공론화위원회도 그중 하나다. 이제 그보다 더 훌륭하고 완전한 시민의회를 구현하는 것이 목표다."(p.5) 

시민의회는 아직 우리 사회에 널리 퍼지지 않은 개념의 단어임에는 분명한 것 같다. 백과사전을 뒤져도 '시민의회'라는 단어는 등재되지 않았다. '입법의회' '국민의회' '의회주의' '시민사회' '의회주권' '의회주의' 등은 꽤 자세하게 다뤘지만 '시민의회'라는 말은 없다. 이 책을 잘 이해하기 위해서는 우선 시민의회의 개념 정리가 필요할 듯하다. 저자 김상준은 시민의회가 한국 민주주의를 위기에서 구하고, 나아가 세계 민주주의의 새로운 표준이 될 것으로 전망한다. 시민의회는 다양한 문제를 성별, 연령, 지역 등을 고려해 무작위로 선출된 시민들이 숙의와 토론을 통해 해결하는 제도다. 저자는 2000년대 초반, 한국에서 시민의회 도입을 최초로 제안하고, 그 이론적·실천적 토대를 마련해 왔다. 선거와 정당의 정상화만으로는 깊이 뿌리내린 독재의 관행을 극복할 수 없다고 판단한 저자가 민주주의를 지키는 시민의회라는 방파제를 구상해 낸 것이다.

저자는 시민의회를 통해 반민주적 퇴행을 막고, 한국의 민주주의를 더욱 발전시킬 수 있다고 보았다. 이 주장은 당시 '한국에 민주주의가 너무 많아져서 문제'라고 했던 기득권층의 주장과 정반대의 진단이었다고 한다. 이 책은 격변하는 현재에 대한 기록에서 시작해, 시민의회론의 태동기까지 거슬러 올라가는 역순 구조로 편집되었다고 출판사 측은 밝힌다. 이를 통해 독자는 한국 정치사의 흐름을 한눈에 조망하는 동시에, 한국에서 시민의회론이 어떤 시대의 요청 속에서 어떤 문제의식에 기반해 발전해 왔는지 깊이 이해할 수 있다고 책 소개글에 적시하고 있다. 『시민의회로 가는 길』은 정치학자, 공공행정 전문가, 정책 입안자, 시민운동가, 그리고 민주주의의 미래를 고민하는 모든 독자를 위한 책으로, 민주주의가 중요한 시험대에 오른 지금 이 시대의 필독서가 될 것으로 기대하고 있다.

〈서문〉에 따르면 1987년 한국 민주화의 핵심은 선거와 정당의 정상화였다. '선거와 정당의 정상화'란 한국이 서구 민주주의에 비해 뒤떨어졌다는 사정의 표현이요 고백이다. 서구 사회는 이미 그것이 너무나 당연하기 때문에, '선거와 정당의 정상화'라는 말에 아무런 긴장감이 없다. 그러나 한국에서 선거와 정당이 정상화되려면 민주주의가 계속 발전해야만 한다. 그렇지 않으면 선거와 정당조차 정상화될 수 없다. 오랜 세월 분단 군사독재와 비상계엄 통치에 고통받아 온 한국이기 때문에 그렇다.

깊이 박힌 독재의 뿌리를 뽑아내는 '정상화'가 단 한 번의 민주화로 이뤄질 수 없다. 독재의 뿌리와 관행이 너무 깊고 강하기 때문이다. 따라서 한국의 민주화는 지속되어야 하고 더욱 높은 단계로 발전해야 한다. 쓰러질 위협이 상존하기 때문에 더욱 힘차게 페달을 밟는 힘이다. '민주주의의 정상화'를 위해 시민의회가 필수적이다. 이 점은 분명히 알아야 한다. 한국에서야말로 시민의회가 장식품이 아니라 먹고사는 필수품이다. 서구 민주주의보다 더욱 그렇다.

시민의회는 그간 누적된 공론화 실험의 성과와 한계를 바탕으로 안정적 법적, 제도적 기반 위에서 장기적, 숙의적, 합의적, 미래지향적 관점의 대안적 정책결정 시스템과 문화를 구축하는 데 핵심적으로 기여할 수 있는 우수한 제도이다. 특히, 최근 불법 계엄과 내란 사태로 인해 초래된 한국 민주주의의 위기를 온전히 극복하고 한 단계 질적으로 도약한 K-민주주의의 미래를 혁신적으로 재구성하기 위한 의지의 표현으로서 〈시민의회법〉과 〈국민주권위원회법〉의 동시 제정이 필수적으로 요구된다.(p.24)

이에 따라 이곳 대한민국에서야말로 선거 민주주의는 참여 민주주의, 숙의 민주주의, 결사체 민주주의로 확장돼야 한다. 정당은 시민사회에 더 깊이 뿌리를 내려야 한다. 명실상부하게 시민이 주인이 되는 정당이 되어야 한다. 정당이 회의의 대상이 된 서구에 비하면 한국은 아직 정당이 제대로 성장한 적도 없다. 따라서 다시금 시민의회는 민주주의의 정상화, 발전, 강화의 중요한 축이다. 이렇듯 민주주의의 발전이 지속되어야 민주주의의 기본이 비로소 성립할 수 있는 불리한 조건 속에서 한국의 시민의회론은 발아했다. 이 점에 주목해야 한다. 2010년까지도 한국에서 '시민의회'란 학계에서 단지 몇 사람이 제안했을 뿐인, 아직 세상에 존재하지도 않고 따라서 별로 주목할 가치가 없다고 여겨지던 아이디어였다. 관심도 동참도 약했다. 그러다 2004년 시행되었다는 캐나다 브리티시컬럼비아주에서의 시민의회 실험이 2010년 한국 학술지에 최초로 보고되었다. 이로써 시민의회가 단지 아이디어가 아닌 현실임을 알 수 있게 되었다. 

한국에서 시민의회에 대한 대중적 관심이 크게 높아진 것은 2016년 겨울부터 2017년 봄까지 이어진 촛불혁명 때였다고 저자는 설명한다. 이때 학계의 좁다란 울타리를 단숨에 뛰어넘었다. 그야말로 '비약'이었다. 박근혜 탄핵 열기를 피하기 위해 당시 정부 여당에서 '물타기' 용으로 개헌론을 꺼내자 촛불 민심에는 큰 위기감이 감돌았다. 여권 개헌론의 기만성은 분명하지만 마땅한 대응 방법이 없었기 때문이다. 이때 '국회는 탄핵에 집중하고, 개헌은 시민의회가 하면 된다'는, 저자 자신을 비롯한 몇 사람의 주장이 언론과 촛불 민심에 급속히 확산되었다. 당시 아일랜드에서 너무나 우연찮게 시민의회를 통한 개헌이 실제로 진행 중이었기 때문이기도 했다. 그래서 많은 사람들이 쉽게 이해할 수 있었다. 일부 기성 언론도 아일랜드 시민의회의 진행 상황을 활발히 보도했다. 이렇게 한국에서의 시민의회는 개헌의 주체가 될 수 있다는 놀라운 가능성을 가지고 일순간에 크게 부각되었다. 시민의회를 통한 개헌이라는 요청이 강해졌기 때문에 2017년 대선에서 세 후보(문재인, 안철수, 심상정)는 시민의회형 '국민참여개헌'을 약속하지 않을 수 없게 되었다.

반면 윤석열 정부 시기는 시민의회의 진전이 멈춰 섰던 어둠의 시간이기도 했다고 저자는 지적한다. 이제 명백해졌지만, 시민의회만이 아닌 전방위적인, 총체적인 어둠의 시간이었다는 게 저자의 설명이다. 지난해 12.3 비상계엄 사태 이후, ‘국민주권’이라는 화두가 한국 사회의 중심으로 떠올랐다. 새로 출범한 정부가 스스로를 ‘국민주권정부’라고 명명한 것도 이런 시대적 요청을 반영한 결과다. 국민의 목소리를 직접 듣고, 현장에서 답을 찾으려는 정부의 의지는 다양한 방식으로 실천되고 있다. 시민의 참여를 통해 민주주의를 한층 강화하고 발전시키고자 하는 움직임 속에서, 저자 김상준 교수는 시민의회가 이미 전 세계적으로 활발하게 작동 중인 제도임을 상기시키며, 한국 민주주의의 도약을 위해선 시민의회의 제도화가 절실하다고 강조한다.

저자는 시민의회를 제도화하여 “일반 국민이 중요한 공적 사안에 대한 사회적 숙의와 결정 과정에 유의미하게 참여할 수 있는 경로”를 마련해야 한다고 주장한다. 그리고 이것이 주권재민의 원칙을 천명하고 있는 대한민국의 헌법과 현실 사이의 괴리를 극복하고, “한국의 민주주의 도약에 크게 기여할 것”이라고 전망한다. 시민의회는 전국 차원의 중요 의제뿐만 아니라, 지역의 문제까지 성별, 연령, 지역 등을 고려해 무작위로 선출된 시민들이 숙의와 토론을 통해 해결하는 제도다. 이런 시민의회는 ‘국민주권위원회’를 통해 공정하고 안정적으로 운영될 수 있다. 저자는 시민의회가 독재와 선동, 가짜뉴스가 발붙이지 못하고, 숙의와 경청, 통합의 언어로 국민을 하나로 모으는 합의의 장이기도 하다고 덧붙인다. 그리고 이것이 기존 대의 민주제의 한계와 결함을 보완하고, 정당정치가 미처 다루지 못하는 현실의 절박한 문제들?기후위기, 남북관계, 경제 양극화, 인구 절벽, 교육 붕괴 등을 해결할 수 있는 효과적인 방식임을 이 책에서 역설하고 있다.

"그동안 다루어진 시민의회의 의제는 선거법 개정, 헌법개정, 기후위기 대응, 과학기술 정책, 교육 정책, 의료보건 정책, 주요 외교 정책 등 매우 광범하다."(p.101)

저자는 책을 통해 시민의회의 성공 사례를 소개하기도 한다. 캐나다 브리티시컬럼비아 시민의회, 아이슬란드의 헌법개혁 시민의회, 헌법개혁에 성공한 아일랜드 사례 등이 그것이다. 최근에는 동벨기에 의회, 벨기에 브뤼셀, 프랑스 파리 등 유럽의 주요 국가들과 지역에서 상설 시민의회를 제도화하였고, 시민의회 실험을 확대하고 있다고 언급하기도 한다. 전 세계적으로 대의 민주제가 한계를 드러내고 있는 상황에서, 이를 극복하고 보완하는 시민의회 모델 역시 큰 주목을 받으며 확산되고 있는 것이다. 시민의회는 이미 현실이고, 성숙, 확산의 경로를 밟고 있다는 것을 알 수 있다. 이 책은 단지 시민의회 제도를 소개하는 데 그치지 않는다. 저자는 「시민의회법 제정안」과 「국민주권위원회법 제정안」 등을 통해 시민의회의 입법화를 위한 구체적인 설계도까지 제시한다. 

저자는 한국에서 이미 10여 년 전부터 시민의회 실험이 있었지만, 이는 법적·제도적 기반 없이 추진된 것으로 여러 한계를 드러냈다는 점을 지적한다. 그리고 그간 누적된 실험의 성과와 한계를 바탕으로 법적?제도적 기반을 구축하자고 말한다. 이런 시민의회는 국회의 권한을 침해하거나 대체하지 않는다. 오히려 국회가 정치적 갈등이나 이해관계로 인해 다루기 어려운 사안에 대해 국민적 합의를 이끌어 내는 장치로 기능함으로써 국회의 결정과 입법 기능을 더욱 정당화하고 뒷받침해 주는 역할을 한다.

한국 시민의회론은 서구의 그것과는 다른 역사적 조건 속에서, 보다 전투적이고 절박하게 성장해 왔다고 저자는 말한다. 그리고 현대사의 굵직한 위기와 사건들 속에서 발아한 한국의 시민의회론이 K-민주주의가 나아갈 길을 집약하고 있다고 강조한다. 깊이 박힌 독재의 뿌리는 여전히 강고하고, 독재 회귀의 위협이 상존하는 한국에서 민주주의는 단 한 번의 민주화로 완성되지 않는다. 저자의 말처럼, 위태로운 한국의 민주주의를 지키기 위해서는 시민의회가 필수적이란 뜻이다.

“오늘의 대한민국에는 두 개의 길이 엄연히 존재한다. 한 길은 민주주의를 지우고 어두운 독재의 과거로 가자고 한다. 배제와 차별과 증오의 언어를 구사한다. 다른 길은 확장된 민주주의의 미래로 가자고 한다. 경청과 대화와 통합의 언어를 구사한다. 이제 대한민국이 어떤 길로 나가야 할까. 너무나 명백해졌다.”(p.64)

이 책은 “배제와 차별과 증오의 언어를 구사”하는 “독재의 과거”를 버리고 “경청과 대화와 통합의 언어를 구사”하는 “확장된 민주주의의 미래”로 함께 나아가자고 우리에게 제안한다. 시민의회로 가는 길은 바로 민주주의의 미래로 가는 길이고, 통합으로 가는 길이라고 저자가 말한 이유다. 지금 이 땅의 민주주의는 중요한 시험대 위에 섰다. 오늘의 고민과 선택이 우리의 미래를 결정할 것이다. 『시민의회로 가는 길』은 우리에게 민주주의를 지키고, 국민주권을 튼튼히 할 수 있는 구체적 실천 방안을 제시하는 책이다. 이것이 지금 우리가 이 책을 읽어야 하는 이유이다.

이 책은 모두 4부로 구성되어 있다. 1부 〈2024년 12.3 비상계엄, 탄핵, 그리고 시민의회〉는 격동의 정치 상황 속에서 시민들이 민주주의를 수호한 ‘빛의 혁명’의 기록이다. 첫 번째 글 「빛의 혁명을 기념하는 대한국민 권리장전」은 내란 위기를 이겨낸 자랑스런 K-민주주의가 나아갈 길을 집약한다. 「시민의회법 제정안」과 「국민주권위원회법 제정안」은 시민의회 제도화를 위한 기본 틀을 제시하며, 시민의회 논의의 핵심을 담았다. 2부 〈어둠 속에서 길 찾기〉는 윤석열 정부 시기, 시민의회 논의가 멈춰 섰던 어둠의 시간에 관한 기록이다. 이 시기 저자는 인류 문명과 민족의 미래를 물으며, 시민의회가 이러한 문제들에 대해 어떻게 답해야 하는지 깊은 성찰을 이어갔다.

3부 〈2016~2017 촛불혁명과 시민의회〉는 촛불혁명을 통해 한국에서 시민의회에 대한 대중적 관심이 크게 높아진 시기에 쓰였다. 촛불혁명은 한국에서 시민의회가 개헌의 주체가 될 수 있다는 가능성을 보여줬다. 이 시기에 ‘공론화위원회’가 설치되었고, 대통령 헌법개정안이 시민의회 방식을 참고하여 만들어지기도 하였다. 이렇게 시민의회는 한국에서도 현실이 되었다. 4부 〈한국에서 시민의회론이 태동하다〉에는 시민의회를 현실화하기 위한 이론적·철학적 근거 마련에 주안점을 둔 저자의 초기 연구들이 실려 있다. 이를 통해 시민의회의 발상을 숙성시켰던 경로를 확인할 수 있다.

"내가 제안하는 것은 ‘국회를 대체하는 시민의회’가 아니라 ‘국회를 보완하는 시민의회’다. 실제 외국에서 소집된 시민의회들도 마찬가지였다. 시민의회는 선거법이나 헌법 조항 수정을 최적의 조건에서 논의하여 합의를 이루어 주는 단위이지, 그렇게 도달한 합의 내용을 직접 입법화하는 단위는 아니다. 시민의회에서 합의된 내용은 국회 본회의에 회부되어 심의와 표결 절차를 거쳐 입법화된다. 그동안 시민의회에서 논의된 선거법 개정과 개헌 문제는 모두 의회 내에서는 원만한 합의에 이르기 어려운 문제들이었다."(p.231)

저자 : 김상준(金相俊)

경희대 공공대학원 교수이다. 시민의회론, 성찰윤리론, 중층근대론, 중간경제론, 비서구 민주주의론, 후기근대론, 동아시아 내장근대론, 코리아 양국체제론, 내장적 문명전환론 등의 새로운 학술 담론을 제기해 왔다. 주요 저서로는 《붕새의 날개 문명의 진로: 팽창문명에서 내장문명으로》, 《맹자의 땀 성왕의 피: 중층근대와 동아시아 유교문명》, 《미지의 민주주의: 신자유주의 이후의 사회를 구상하다》, 《유교의 정치적 무의식》, 《진화하는 민주주의: 아시아ㆍ라틴아메리카ㆍ이슬람 민주주의 현장 읽기》, 《코리아 양국체제: 촛불을 평화적 혁명으로 완성하는 길》 등이 있다.