[대의 민주[주의와 한국 정치제도] 다수 지배와 소수 보호의 균형을 위한 정치제도 설계

대의 민주주의와 한국 정치제도 - 다수 지배와 소수 보호의 균형을 위한 정치제도 설계 ㅣ 정치연구총서 1
문우진 지음 / 버니온더문 / 2023년 8월

 

이 책 『대의 민주주의와 한국 정치제도』는 표제어에서 드러내는 것처럼 우리가 어렵게 생각하는 정치, 그중에서도 한국 정치제도를 살펴보고 있다. 저자는 한국 사회가 산업화의 급속한 달성으로 경제적으로 양극화(빈부 격차)가 심화되고, 세대 간 선호의 차이가 분명해지는 갈등 요소가 잠재되어 있다. 이는 한국 국민들의 이질성을 증가시키는 데 큰 원인이 되고 있다. 이와 같은 변화를 겪는 한국 사회에서 정치제도 설계는 '합의제'적인 요소를 확대하는 방향으로 나아가는 것이 적합할 것이라고 저자는 강조한다.이 책 『대의 민주주의와 한국 정치제도』는 우리 대한민국의 정치 제도와 선거 제도, 대통령로서의 대통령의 권한, 사법부의 독립 등 삼권분립을 명시하면서도 대통령의 권한이 너무 큰 채로 35년 간 유지되어 현행 헌법의 개선점을 지적하고 있다. 물론 명확한 분석과 문제점, 대안으로 나눠 저자 문우진은 제시한다. 현행 대한민국 헌법은 국민들의 민주화 요구와 투쟁에 의해 당시 군부독재 시대의 종말과 대통령 직선제가 쟁점이고 가장 필요한 현안이었기에 '직선제'라는 시대적 요구를 따라 당시 여당인 민정당과 야당의 토론과 합의로 학정된 것으로 알고 있다. 당연히 가장 문제점으로 부각되었던 '대통령 직선제'라는 첨예한 문제(개헌 전 당시에는 대통령 간선제였다)가 '블랙홀'이었다. 모든 삼권분립이 잘 이루어지기 위한 부각된 다른 문제는 묻히거나 유예될 정도로 대통령 직선제는 전 국민의 뜻이었다. 이로 인해 몇몇 부각된 문제점은 당연히 직선제라는 블랙홀로 빨려들어갔다. 이후 민주주의가 발전되면서 당시 묻혔던 정치제도 중 선거제와 삼권분립 관련 미비했던 점 등에 대한 개선 요구가 끊임없이 등장했고, 때에 따라 일부 개선된 선거제도로 국회의원 선거를 치르기도 했다. 그러나 개선안은 완벽하지 못했다. 개선 전과 비슷한 결과로 나타나는 등 문제점이 그대로 노출된 것이다.

저자 문우진은 민주주의 이론, 여론 및 선거 이론, 정치제도와 헌법 설계 등 정치제도에 대한 기본적인 지식과 이론적인 시각을 제공하기 위해 이 책을 집필했다. 지금 한국 사회는 어느 때보다 정치에 대한 불신이 강하지만, 그럼에도 정치의 가능성을 믿으며 연구를 통해 대안을 제시하는, 고려대학교 정치연구소가 기획한 〈정치연구총서〉 첫 번째 책이다.

모두 3장으로 구성된 이 책은 1장에서는 「정치와 민주주의」, 2장에서는 「정치제도의 작동원리」, 3장에서는 「한국의 정치제도」를 기술하고 있다. 1장 정치와 민주주의에서는 정치의 정의를 시작으로 정치와 경제의 차이, 정치와 민주주의 등을 이야기하고 있다. 2장 정치제도의 작동원리에서는 정치제도의 설계, 정치제도의 거부권 행사자를 살펴본다. 3장 한국의 정치제도에서는 선거제도, 정당체제, 행정부와 입법부의 관계, 대통령 권한 등을 알아보고, 정부 유형, 의회의 권력 분산과 입법 규칙, 사법의 독립성, 중앙과 지방정부 관계, 중앙은행 독립성을 설명한다.

 

인구의 증가로 직접 민주주의의 대안으로 제시된 '대의 민주주의 정치제도'는 무엇이며, 한국 정치제도의 특징을 살펴보는 이 책은 정치가 우리와 동떨어진 것이 아닌, 일상의 가까운 존재이자 우리에게 꼭 필요한 것으로 이해하는 계기가 될 것으로 독자는 믿는다.

정치라고 하면, 대부분의 사람들은 자신들의 일상생활과 무관하며 정치는 정치인들이 하는 것으로 생각한다. 하지만 정치는 우리와 무관한 것이 아니며, 나쁜 것도 아니다라는 게 저자가 이 책을 쓴 첫 번째 이유이다. 정치는 정치인만이 하는 것이 아니며, 정치와 무관한 삶은 한순간도 존재하지 않는다는 주장이다. 저자에 따르면 정치는 집합적인 의사결정이며, 집합적 의사결정에는 권력이 개입된다. 권력이란 다른 사람이 원하지 않아도 따르도록 할 수 있는 힘을 의미한다. 집합적인 결정이 민주적인 방식에 의해 이루어진다면, 우리는 그 결정에 ‘권위’를 부여한다. 또한, 이 결정은 필연적으로 다수와 소수로 나눈다. 이러한 정치는 보이지는 않지만, 우리의 삶에 매 순간 영향을 미치며, 우리의 일상은 다양한 정책에 따라 결정된다.

이 책 『대의 민주주의와 한국 정치제도』는 표제어에서 드러내는 것처럼 우리가 어렵게 생각하는 정치, 그중에서도 한국 정치제도를 살펴보고 있다. 저자는 한국 사회가 산업화의 급속한 달성으로 경제적으로 양극화(빈부 격차)가 심화되고, 세대 간 선호의 차이가 분명해지는 갈등 요소가 잠재되어 있다. 이는 한국 국민들의 이질성을 증가시키는 데 큰 원인이 되고 있다. 이와 같은 변화를 겪는 한국 사회에서 정치제도 설계는 '합의제'적인 요소를 확대하는 방향으로 나아가는 것이 적합할 것이라고 저자는 강조한다.

 

이 책을 통해 한국 정치제도의 면면을 들여다보고, 한국 민주주의를 발전시키는 방향이 무엇일지 살펴보자는 취지로 저자가 기존 연구와 저서 등을 통해 주장한 이론을 일부 포함하고 있다. 그동안 저자는 한국 정치 제도을 이해하고 올바른 개선 방향을 위해 끊임없이 책과 강의를 통해 주장해왔다는 반증이다. 저자는 책의 〈들어가는 말〉을 통해 아렌트 레이파트 교수와 조지 체벨리스 교수의 이론적 모형을 통해 정치제도의 작동원리를 이론적으로 설명한 책을 살폈다. 레이파트 교수는 1984년 『민주주의』라는 저서에서 대의민주주의를 "다수제 모형"과 "합의제 모형"으로 분류하고 21개 민주주의 국가들의 정치제도를 비교했다. 또 레이파트 교수는 1999년에 『민주주의의 유형』이라는 저서에 36개 민주주의 국가들의 정치제도를 다수제-합의제 사이의 연속성상에서 측정하고 다수제 모형에 비해 합의제 모형이 더 나은 민주주의를 산출한다는 경험분석 결과를 제시했다."고 전제한다.

이후 체벨리스 교수는 2002년 출간한 저서 『거부권 행사자』에서 정치제도들이 제도적 거부권 행사자와 정파적 거부권 행사자의 수를 결정한다는 사실을 보여주고, 거부권 행사자의 수와 양극단에 있는 거부권 행사자의 입장 차이는 입법 효율성에 영향을 미친다는 거부권 행사자 이론을 제시했다. 이 이론에 따르면 거부권 행사자들의 수와 입장 차이가 증가할수록 기존 정책의 안정성이 증가하고 입법효율성이 저하된다. 입법효율성이 저하되면 입법부를 통한 사회갈등 해소가 어렵기 때문에 정치불안정이 초래될 수 있다. 이에 따라 거부권 행사자의 수가 증가하면 입법적 교착과 정치불안정이 초래될 수 있다는 체벨리스 교수의 주장과 다수의 거부권 행사자를 가진 합의제 정치제도가 민주주의의 질을 향상시킨다는 레이파트 교수의 주장은 서로 조응하기 어렵다. 모순이 된다는 이야기다. 그렇다면 어떤 민주주의 제도가 가장 이상적인 결과를 산출할까? 이것이 저자가 이 책에서 내놓을 답안지다.

1장에서 저자는 「정치의 정의」에 대해 말한다. 책에 따르면 정치는 집합적인 의사결정이다. 두 사람 이상이 모여서 하는 모든 결정은 집합적인 의사결정이다. 집합적 의사결정이 왜 정치적인 행위인가? 집합적 의사결정에는 권력이 개입되기 때문이다. 권력이란 다른 사람이 원하지 않아도 따르도록 할 수 있는 힘을 의미한다. 집합적인 다수결정이 다수결이나, 가위바위보, 또는 사다리와 같은 민주적인 방식에 의해서 이루어진다면, 우리는 그 결정에 "권위"를 부여한다. 결정에 권위를 부여한다는 의미는 내가 원치 않는 결정이 만들어져도 이를 존중한다는 뜻이다. 이처럼 내가 원치 않는 결정에 승복하는 이유는 의사결정 방식이 공정하다고 믿거나, 지금 내가 원하지 않는 결정이 내려져도 다음에는 내가 원하는 결정을 얻을 수 있다는 믿음이 있기 때문이다. 집합적 의사결정은 필연적으로 다수와 소수를 나눈다. 소수는 다수의 결정이 마음에 들지 않아도 따라야 한다. 이처럼 원치 않는 결정을 따라야 하기 때문에 치러야 하는 비용을 "순응비용"이라고 부른다. 사람들은 순응비용을 피하기 위해 다수에 속하려고 노력한다. 왜냐하면 자신이 다수에 속하면 권력을 얻기 때문이다. 사람들이 권력을 얻으려는 이유는 권력을 통해 사회의 "희소한 가치"를 얻을 수 있기 때문이다. 사회의 희소한 가치란 부와 명예와 같이 많은 사람들이 얻기를 원하나 무한하게 존재하지 않는 것들이다.

부를 얻는 과정은 경제와 정치에서 다르게 이루어진다. 경제에서는 우리의 경제활동에 따라서 부가 변하게 된다. 우리가 일을 더 하거나 소비를 덜 하면 부는 축적된다. 정치는 보이지 않지만 우리의 삶에 매 순간 영향을 미친다. 우리의 임금은 조세정책에 따라 달라진다. 우리가 내고 받는 이자는 금융정책에 따라 달라진다. 우리가 받는 의료 혜택의 질과 가격은 교육정책에 따라 달라진다. 우리의 삶에서 정치의 영향을 받지 않는 영역은 찾아보기 어렵다. 그럼에도 불구하고 사람들은 어떤 정당의 정책이 다른 정당의 정책에 비해 나에게 얼마만큼의 이익을 더 발생시키는가를 파악하려 하지 않는다.

 

2장 「정치제도의 작동원리」는 우리가 고등학교에서 배우는 원리와 작동 시스템에 대한 설명과 크게 다르지 않다. 다만 좀 더 분석적이고, 더 과학적 통계에 의한 이론의 증명이다. 가장 어렵게 산출되는 선거제도의 이점과 단점, 그 결과의 예상 등에서 경험분석 결과 우리나라에서 시도한 선거 개혁이 아무런 효과를 내지 못하고 말았다는 사실을 증명하고 있다. 오늘날 민주주의를 채택한 국가들은 모두 대의민주주의 형식이다. 인구가 너무 많아 직접 민주주의 제도를 운영하기 어렵기 때문이다. 어려움보다는 불가능하기 때문일 것이다. 그래서 "정당 정치"가 가능하다. 이 정당들이 국민의 의사를 대변하고 선거를 통해 "대리인"으로 뽑힌다. 같은 뜻을 가진 대리인(의원)들이 모여 국회에서 다수결이나 각종 투표 방법으로 의사 결정을 이루어낸다. 물론 정책적 법안을 만들고 이에 대해서도 심의하고 의결한다. 그래서 국민의 뜻을 대신해 나온 대리인들은 국회에서 활동하며 국민의 뜻과 의사를 대신한다. 그러나 이들을 뽑는 선거 제도가 민주적이고 공정하지 않는다면 국민의 의사는 왜곡되거나 정반대의 결정을 날 수도 있다. 이들을 선거로 뽑아 정확하게 활동할 것을 다음 선거에 반영하겠다는 것이 "의원 선거"이다.

이 선거 제도는 늘 민주적이고 공평하지도 않으며, 가끔은 부정도 끼어든다. 완벽한 선거 제도가 없기 때문이다. 이리저리 연구해 놓은 선거 개혁안은 오랜 시간을 걸려 합의로 이루어 내놓고 선거를 치른 결과는 개혁 전과 다름이 없다면? 왜 이런 결과가 나올까? 정당 정치의 맹점일 수 있다. 다당제 의회의 경우 한 정당이 의회의 과반수 이상을 차지할 가능성이 낮기 때문이다. 반대로 양당제는 "합의"가 어려워 싸움만 할 뿐 정작 올바른 정책을 결정할 합의에 이르는 길이 멀고 험하다. 심지어는 폭력을 써서 막기도 하고, 한편에서 강행하기도 한다. 서로 필사적인 데서는 다툼만 커질 뿐 좋은 정책을 빨리 추진하려는 의지는 실종되고 마는 것이다. 대한민국은 다당제와 양당제 모두를 실시한 적이 있다. 어떤 제도든 만족할 만한 성과를 내지 못했다. 왜 그럴까? 대의민주주의 선거제도의 한계점을 드러낸 것인가?

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저자는 우리 「한국의 정치제도」를 3장에서 다룬다. 집필 취지와 책 출간의 목적이 모두 이 3장에 집약돼 있다고 독자들은 생각하면 된다. 3장에서는 〈선거제도〉, 〈정당체제〉, 〈행정부-입법부 관계〉, 〈대통령 권한〉, 〈정부 유형〉, 〈의회의 권력 분산과 입법규칙〉, 〈사법부 독립〉, 〈중앙-지방정부 관계〉, 〈중앙은행 독립성〉, 〈한국 정치제도의 종합적 평가〉로 세부 항목을 나누었다. 모두 대한민국 정치에서 문제되었고, 현재에도 쟁점이 되는 부분들의 총합이 여기에서 나타나고 있다. 먼저, 선거제도의 경우 한국은 13대 총선부터 16대 총선까지 1인 1표 병렬형 선거제도를 채택했다. 이 제도는 소선거구의 결과를 기준으로 전국구 의석을 배분했다. 13대와 14대 총선부터는 지역구 선거에서 각 정당이 얻는 의석을 기준으로 전국구 의석을 배분했다. 지역구에서는 큰 정당 후보가 승리할 가능성이 크므로 의석을 얻지 못한 군소정당 후보가 얻은 표는 사표가 된다. 따라서 비례대표 의석을 득표울로 배분할 때보다 의석율로 배분하면 큰 정당에 유리하다. 뿐만 아니라, 13대 종선에서는 과반수를 확보하지 못한 다수당에 전국구 의석의 절반을 배분했다.

15대 총선부터는 의석율 대신 득표율을 기준으로 전국구 의석을 배분해서 불비례성을 개선하려 했다. 그러나 새로운 선거제도는 유권자가 지역구에서 후보에게 1표를 행사하고, 각 정당 후보들이 얻은 표를 합산해서 정당 득표을율 계산했다. 이러한 방식은 군소정당에 불리하게 작동한다. 지역구 선거에서 유권자들은 사표 방지 심리 때문에 작은 정당에 행사할 표를 큰 정당에 대신 행사한다. 이러한 전략적 투표 심리 때문에 새로운 선거제도는 여전히 작은 정당에 불리하게 작동했다. 따라서 지역구 후보의 득표를 합산한 정당 득표율에 따라 비례대표 의석을 배분하는 의석 배분 방식은 의석율을 기준으로 배분하는 방식에 비해 군소정당에 크게 더 유리한 결과를 초래하지 않았다. 이러한 문제점이 제기되면서, 17대 총선부터는 1인 2표 병립형 선거제도를 채택했다. 이 제도에서 유권자들은 1표를 지역구 후보에 행사하고 1표는 정당에 행사한다. 군소정당의 의석 확보 가능성을 증진시켰다. 그러나 15대 총선 이후 비례대표 의석이 전체 의석에서 차지하는 비율은 20%를 넘기지 못했다. 17대 총선에서 18.7%를 차지하던 비례대표 %까지 줄어들었다.(p.90 표 참조)

 

한국 대통령은 법률적 효력을 가지는 다양한 입법적 권한을 가지고 있다. 그러나 현행 헌법은 권위주의 시대에 남용되었던 행정명령의 행사를 제한하기 위한 구체적인 조항들을 마련했다. 헌법 제75조에 의하면, “대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항”에 대해서만 행정명령을 발할 수 있다(헌법 제75조). 헌법 제76조 제1항에서 대통령은 “국가의 안전보장 또는 공공의 안녕질서를 유지하기 위하여 긴급한 조치가 필요하고 국회의 집회를 기다릴 여유가 없을 때에 한하여 최소한으로 필요한 재정·경제상의 처분을 하거나 이에 관하여 법률의 효력을 가지는 명령을 발할 수 있다”라고 한다. 헌법 제76조 제2항은 “대통령은 국가의 안위에 관계되는 중대한 교전 상태에 있어서 국가를 보위하기 위하여 긴급한 조치가 필요하고 국회의 집회가 불가능한 때에 한하여 법률의 효력을 가지는 명령을 발할 수 있다”라고 되어 있다. 헌법 제76조 제3항과 제4항에 의하면, “대통령은 제1항과 제2항의 처분 또는 명령을 한 때에는 지체 없이 국회에 보고하여 그 승인을 얻어야” 하며, “제3항의 승인을 얻지 못한 때에는 그 처분 또는 명령은 그때부터 효력을 상실한다”라고 한다. 이처럼 제한적인 행정명령 발동 권한은 슈거트와 케리(Shugart and Carey 1992) 지표의 1점에 해당된다.(pp.103~104)

저자 : 문우진

캘리포니아 주립 대학교 로스앤젤레스 캠퍼스(UCLA)에서 정치학 박사 학위를 받았다. 캘리포니아 대학교 샌디에이고 캠퍼스(UCSD) 정치학과에서 박사 후 연구원 겸 강사로 2년간 재직한 뒤, 아주대학교 정치외교학과 교수로 재직 중이다. 전공 분야는 민주주의 이론, 여론 및 선거 이론, 정치제도와 헌법 설계다.

British Journal of Political Science, Party Politics, Electoral Studies, Journal of East Asian Studies 등 해외 저널에 논문을 발표했다. The New Dynamics of Democracy in South Korea(2021)에 한국에서의 행정부-입법부 관계와 입법 생산에 대한 논문을, 그리고 The Oxford Handbook of South Korean Politics(2023)에 선거제도와 선거 경쟁에 대한 논문을 저술했다. 『한국정치학회보』를 포함한 국내 학술지에 다수의 논문을 발표했다. 민주주의 학술상을 수상한 『한국 민주주의의 작동 원리』(2018)에서 한국 정치의 병리적인 문제에 대한 원인을 진단했고, 『누가 누구를 대표할 것인가』(2022)에서는 병리적 문제 해결을 위한 제도적 해법을 제시했다.

 

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