2. 미국의 대통령제 : 강한 권력의 대통령 중심제?

2. 미국의 대통령제 : 강한 권력의 대통령 중심제? - P31

미국은 대통령제의 가장 대표적인 국가일 뿐만 아니라 
말 그대로대통령제의 원조이다. 그때까지 세상에 존재하지 않았던 대통령제라는 통치 형태를 고안한 이들이 바로 
미국 건국의 아버지들(Founding Fathers)이기 때문이다. 놀라운 점은 이러한 새로운 제도가1787년 헌법 제정과 
함께 도입된 이래 지금까지 근본적인 틀의 변화없이 
안정적으로 유지되어 오고 있다는 사실이다.

미국 대통령제를 이해하기 위해서는 미국 대통령제의 
고안자들이가졌던 문제의식에 대해서 먼저 살펴볼 
필요가 있다. 당시 미국 건국의 아버지들이 통치 형태와 
관련하여 고민했던 점은 지금 우리에게도 많은 시사점을 
주기 때문이다. - P31

이들의 관심은 법과 질서를 유지하기에 충분히 강력한 
권력을 가지면서도 동시에 권력 집중으로 인해 독재로 
변질될 가능성을 피할 수있는 정부를 어떻게 만들어낼 수 
있을까 하는 것이었다. 즉 강력하고 효율적인 정부의 
구성은 필요하지만 한 사람이든 혹은 다수의 지배이든 
어느 한쪽의 일방적 지배가 개인의 자유나 재산을 침해할 
정도로 강력해지는 데 대한 두려움이 존재했다. 

제임스 매디슨(JamesMadison)이 1788년 2월 1일에 쓴 
‘연방주의자 논고 47(Federalist Paper47)‘에는 이러한 
고민이 잘 표현되어 있다. - P31

입법부, 행정부, 사법부의 모든 권한이 한 사람에 있든, 
소수에 있든, 다수에있든 간에, 그리고 세습적이든, 
스스로에 의해 임명되었든(self-appointed) 혹은 
선출되었든 무관하게, 동일한 세력의 수중에 모든 권력이 
집중되는 것이야말로 바로 독재 (tyranny)라고 단언할 수 
있다. ·ᆢ자유의지를 보존 (the preservation of liberty)을 위해서는 권력의 거대한 3부는 분리되고 구분되어야 
한다는 견해를 검토하는 것이 마땅하다. - P32

여기서 알 수 있듯이 매디슨은 다수의 횡포이든 아니면 
개인의 독재이든 어떤 경우라도 견제 받지 않는 권한의 
집중을 우려했다. 전제정치를 예방하고 개인의 자유를 
보장하는 가장 좋은 방법은 바로 권력을 엄격하게 
분리시키는 것이며, 권력의 분립은 지배자의 억압으로부터 개인과 사회를 보호하는 데 필수적인 것으로 생각했다. 

해밀턴(Alexander Hamilton)과 매디슨이 쓴 연방주의자 논고 51에 있는 "야심은 또 다른 야심에 의해 좌절되도록 
하여야 한다(Ambition must bemade to counteract 
ambition)"는 유명한 문구는 미국 대통령제의 고안자들이 독재 혹은 권한의 집중을 막기 위한 견제와 균형을 얼마나 
중시했는지 잘 보여주고 있다. - P32

이를 위해서는 통치를 담당한 하나의 제도적 기구가 
권력을 독점해서는 안 되고 여러 개로 나뉘고 또 상호 
의존적이어야 했다. 즉 중요한 정치적, 정책적 결정을 
내릴 때 최소한 두 개 이상 권력 기관의 타협과 협조가 
필요한 체계를 만들어야 한다고 이들은 생각했다. - P32

대통령이나 의회, 혹은 사법부 중 어느 한 기구의 독주와 
전횡은 허용될수 없으며 이를 위해서는 기구 간 상호 
의존성이 중요하다는 점을 강조한 것이다. 

이런 점에서 볼 때 미국 대통령제의 운영원리는 권력의
분립이라기보다 권력의 공유라는 표현이 보다 적절할 수도 있다. 요컨대 ‘분리된 권한으로 이뤄진 정부(government 
of separated powers)‘가아니라, ‘권한을 나누어 가진 
분리된 기구들로 이뤄진 정부(a government of separated institutions sharing powers)‘를 만들고자 한 것이다
(Neustadt 1991: 29).

실제로 헌법 제정 회의에 참여한 대다수 대표 사이의 
공통된 철학은 ‘균형 정부(balanced government)‘였다
(최명, 백창재2000: 32). - P33

[판례] 헌법재판소는 ‘수도이전 사건‘에서 처음으...

[판례] 

헌법재판소는 ‘수도이전 사건‘에서 처음으로 헌법적 
관행에 기초하여 관습헌법을 인정하였다.
행정수도를 충청권지역으로 이전하는 것을 내용으로 
하는 ‘신행정수도의 건설을 위한 특별조치법‘에 대하여
국민들이 헌법소원심판을 청구한 ‘수도이전 사건‘에서,
헌법재판소는 "성문헌법이라고 하여도 그 속에 모든 
헌법사항을 빠짐없이 완전히 규율하는 것은 불가능하고 
또한 헌법은 국가의 기본법으로서 간결성과 함축성을 
추구하기 때문에 형식적 헌법전에는 기재되지 아니한 
사항이라도 이를 불문헌법 내지 관습헌법으로 인정할 
소지가 있다."고 확인하면서 "관습헌법이 성립하기 
위하여서는 관습이 성립하는 사항이 단지 법률로 정할 
사항이 아니라 반드시 헌법에 의하여 규율되어 법률에 
대하여 효력상 우위를 가져야 할 만큼 헌법적으로 
중요한 기본적 사항이 되어야 한다."고 하면서, 
구체적으로 관습헌법이 성립하기 위하여서는 관습법의 
성립에서 요구되는 일반적 성립 요건이 충족되어야 한다. 
첫째, 기본적 헌법사항에 관하여 어떠한 관행 내지 관례가 
존재하고, 둘째, 그 관행은 국민이 그 존재를 인식하고 
사라지지 않을 관행이라고 인정할 만큼 충분한 기간 동안 
반복 내지 계속되어야 하며(반복 · 계속성), 셋째, 관행은 
지속성을 가져야 하는 것으로서 그 중간에 반대되는 
관행이 이루어져서는 아니 되고(항상성), 넷째, 관행은 
여러 가지 해석이 가능할 정도로 모호한 것이 아닌 
명확한 내용을 가진 것이어야한다(명료성). 
또한 다섯째, 이러한 관행이 헌법관습으로서 국민들의 
승인 내지 확신 또는 폭넓은 컨센서스를 얻어 국민이 
강제력을 가진다고 믿고 있어야 한다(국민적 합의)."고 
하여 구체적 요건을 제시하고 있다. - P16

헌법재판소는 위와 같은 요건에 근거하여 ‘우리나라의 
수도가 서울이라는 것‘을 본문의 관습헌법으로
인정하였고, 나아가 관습헌법은 헌법의 일부로서 
성문헌법과 동일한 효력을 가지기 때문에, 
헌법 제130조에 의거한 헌법개정의 방법에 의하여 
또는 자신을 지탱하고 있는 국민적 합의를 상실함으로써 
폐지될수 있는데, 국민적 합의가 상실되어 관습헌법이 
자연히 사멸하지 않은 상황에서 관습헌법사항을 
헌법개정절차 없이 법률로 변경하는 것은 헌법개정에 
있어서 국민이 가지는 국민투표권의 행사를 배제한 
것으로 국민투표권을 침해하는 것이라고 하여 위 법률을 
위헌으로 선언하였다.

헌법재판소는 수도이전 결정에서 해석의 대상으로 삼을만한 성문헌법조항이 전혀 존재하지 않기 때문에 성문헌법의 
해석을 통하여 불문법적 요소를 도출할 수 없었다. 
그러한 경우, 헌법재판소는 헌법재판의 심사기준이 
존재하지 않는다는 이유로 합헌결정을 할 수도 있었으나, 
위 결정에서는 관습헌법에 근거하여 헌법재판의 심사기준을 도출함으로써 논란의 대상이 되었다. 

관습헌법의 생성을 위한 객관적 요소로서 ‘지속적인 관행‘은 인정할 수 있으나, 이러한 관행이 헌법적 지위와 구속력을 
가진다는 일반국민의 합의가 존재하는지는 의문이라는 
점에서, ‘우리나라의 수도가 서울‘인 것이 관습헌법에 
해당하는지의 문제가 제기되었다. - P16

3. 개정의 용이성에 의한 분류(경성헌법과 연성헌법)

헌법의 개정이 용이한지의 관점에서, 헌법은 경성헌법과 
연성헌법으로 구분할 수 있다. 경성현법이란 법률보다 
까다로운 절차를 통하여 개정할 수 있는 헌법을 말한다. 

대부분의 성문헌법국가에서 헌법의 특별한 효력(헌법의 
우위)이 인정되기 때문에, 헌법의 존속력을 강화하기 위하여 헌법개정의 요건을 까다롭게 규정하고 있다. 
이에 대하여, 연성헌법이란 법률과동일한 절차로써 개정할 수 있는 헌법을 말한다. 불문헌법은 예외 없이 연성헌법이다. - P16

사실 ‘제왕적 대통령(imperial presiden...

사실 ‘제왕적 대통령(imperial presidency)‘이라는 
표현은 미국에서 먼저 사용된 표현이다. 베트남전의 
확전이나 예산 집행의 독선, 그리고 워터게이트 사건까지 
닉슨 대통령 시절 행정부의 권한이 지나치게 강력해지는 
것을 바라보면서 이를 비판하며 쓴 표현이다.

그러나 미국 대통령제의 작동 원리는 우리가 한국 
대통령제에 대해갖는 ‘강한 권력‘에 대한 인식과는 
근본적으로 다른 특성을 갖는다.

대통령제는 제도적으로 얼마나 강력한 대통령을 
만들어내는 것일까? - P30

다. 성문헌법국가에서 불문법적 요소의 인정 여부

다. 성문헌법국가에서 불문법적 요소의 인정 여부 - P15

(1) 성문헌법으로부터 헌법해석을 통한 불문법적 요소의 
도출

성문헌법은 모든 헌법적 사항을 빠짐없이 규율할 수 
없으며, 헌법의 해석과 적용을 통하여 실현되고 구체화되고 보완되어야 한다. 성문헌법은 사회현상의 변화에 따라 
헌법의 규범적 효력을 유지하기 위해서도 불문법적 
요소에 의한 보완을 필요로 한다. 

헌법해석을 통하여 성문헌법으로부터 불문법적 요소를 
도출하는 것은 미래의 발전에 대하여 개방적인 헌법의 
필수적인 현상이다. 헌법은 제37조 제1항에서 "국민의 
자유와 권리는 헌법에 열거되지 아니한 이유로 경시되지 
아니한다."고 하여, 헌법전에 명문으로 규정된 기본권 
외에도 헌법해석을 통하여 새로운 기본권을 인정할 수 
있다는 것, 즉 성문헌법으로부터 불문법적 요소를 도출할 
수 있음을 명시적으로 밝히고 있다. 헌법재판소는 종래 
헌법해석을 통하여 성문헌법으로부터 다수의 불문법적 
요소를 도출함으로써 실정헌법을 실현하고 발전시키고 
보완하였다. - P15

가령, 헌법재판소는 법치국가원리와 관련하여 헌법에 
명시적으로 규정된 것 외에 법률의 명확성원칙, 신뢰보호의원칙 등을 도출하였고, 또한, 행복추구권으로부터 인격권과 개인정보자기결정권을 도출한다든지, 표현의 자유로부터 
국민의 알권리를 도출하는 등, 헌법에 명시적으로 규정된
기본권 외에 헌법해석을 통하여 다른 기본권을 도출하였다. - P15

(2) 관습헌법(헌법관습법)

성문헌법에 기초하여 헌법의 규범적 테두리 내에서 
헌법해석을 통하여 불문법적 요소를 도출하는 경우와 
구분해야 하는 것은, 성문헌법의 범주를 벗어나 헌법적 
관행으로서 불문헌법(관습헌법)을 인정하는 경우이다. 

헌법해석을 통하여 불문법적 요소를 도출하는 경우, 
불문법적 요소는성문헌법에 그 효력의 근거를 두고 있으며, 성문헌법에 내재하는 것이다. 반면, 관습헌법은 성문헌법 
밖에 존재하는 법, 즉 헌법제정에 기인하지 않는 법이다. 
관습헌법이란, 그 효력의 근거를 성문헌법이 아니라 법적 
확신에 의하여 유지되는 관행에 두고 있는 법원을 말한다. - P15

관습법은 법의 모든 영역에서 생성될 수 있으며, 
헌법의 영역에서도 관습법은 존재할 수 있다.
관습법으로 인정되기 위해서는 객관적 요소로서 
‘장기간 지속된 일반적인 관행‘이 존재해야 하고,
주관적 요소로서 ‘관행의 준수가 법적으로 구속력을 
가진다는 당사자들의 확신‘이 있어야 한다. 

물론, 관행을 헌법적 차원의 관습법으로 인정하기 위해서는, 당사자들의 확신에 따라 관습법이 헌법적 지위와 구속력을 가지고 있다는 부가적인 요소가 필요하다. 

관습법은 당사자의 법적 확신에 의하여 지탱되는 관행이 
관습법으로 강화되었는지를 확인하는 국가기관을 필요로 
한다. 이를 확인하는 것은 법관의 과제이며, 헌법관습법의 
경우 헌법재판소의 과제이다. - P15

성문헌법에서도 이를 보완하는 관습법의 형성이 
이론적으로 가능하지만, 실제로는 성문법국가에서 
헌법관습법은 거의 인정되지 않는다. 

대부분의 경우, 성문헌법의 개방성에 비추어 성문헌법에 
근거하여 해석을 통하여 불문법적 요소를 도출할 수 있다는 점에서, 헌법관습법을 인정해야 할 필요가 없다. 

- P15

다른 한편으로는, 헌법적 관행이 형성되었다 하더라도, 
이러한 관행이 헌법관습법으로 강화되었는지, 이에 관한 
당사자의 법적 확신이 존재하는지에 관하여 언제나 
논란과 의문의 여지가 있기 때문에, 일반국민과의 
관계에서 관습헌법을 인정하는 것은 거의 불가능하며, 
기껏해야 국가기관 사이에서 또는 국가기관 내부적으로 
관습헌법이 인정될 수 있을 뿐이다. - P16

내각제 국가에서도 의회의 임기는 법률로 정해져 있지만...

내각제 국가에서도 의회의 임기는 법률로 정해져 있지만 
이와 무관하게 임기 중반에 불신임 투표에 의해 내각이 
물러나거나 혹은 총리가 의회를 해산함으로써 갑작스레 
총선을 치르는 경우가 많다. 

예를들어 영국 하원의원의 임기는 5년이지만, 그 기한을 
채우기 전에 의회를 해산하고 총선을 실시할 수 있다. 
영국은 2017년 6월에 총선을실시하여 새로운 의회를 
구성했는데, 2년 6개월 만에 의회를 해산하고 2019년 
12월 총선을 실시했다. 이처럼 사망이나 탄핵 등 ‘예외적이고 특별한‘ 상황이 아니라면 법으로 정해진 임기가 보장되는 대통령제와 내각제는 차이를 보인다. 정해진 임기 동안 
안정적으로 국정을운영할 수 있고 또 그로 인해 정치 
일정의 예측 가능하다는 점이 대통령제의 장점이다.
- P24

둘째, 대통령제에서 정부 수반인 대통령은 국민 직선이든 
혹은 선거인단을 통한 방식이든 국민에 의해 직접 
선출되지만, 총리는 의회에서 선출된다는 차이가 있다. - P24

대통령 선출과 비교할 때 총리의 선출 방식은 간접적이다. 
총리의 선출은 총선 결과가 그대로 반영할 수도 있지만, 
의회 내 정당 간 협상에 의하여 결정하는 등 여러 가지 
가능성이 존재한다. 뒤에서 다시 논의하겠지만, 내각제의 
총리를 국민직선으로 선출하는 실험적 시도가 이스라엘에서 일시적으로 시도된적이 있었지만, 일반적으로 내각제에서 총리는 의회에서 선출된다.

또한 대통령제에서는 대통령과 의회 의원을 모두 유권자가 직접 선출하지만, 내각제에서 유권자는 의회 선거만을 
치르며 행정 수반은 의회가 선출한다. 

이 때문에 내각제에서 총리는 의회의 신임에 구속되지만, 
대통령제에서 대통령은 의회의 신임과는 무관하다. 
내각제에서 총리는 의회를 해산할 수 있는 권한을 갖는 
경우가 많다. 반면 미국이나 한국의 대통령제에서는 
대통령이 의회를 해산할 권한을 갖지않는다. - P25

우리나라에서 초대 대통령인 이승만은 1948년 
제헌국회에서 국회의원들의 간선 방식으로 대통령에 
선출되었다. 제헌헌법 53조는대통령과 부통령
국회에서 무기명 투표로 각각 선출하도록 했는데, 재적의원 2/3 이상의 출석 출석의원 2/3 이상의 지지로 
당선자를 결정하도록 했다. 1차 선거에서 3분의2 이상의 
득표자가 없는 때에는 2차 투표를 실시하고, 2차 투표에도 
3분의2 이상의 득표자가 없는 때에는 최고 득표자 2인에 
대하여 결선투표를 행하여 다수득표자를 당선자를 
결정하도록 했다. 초대 대통령 선거는 196표 중 180표를 얻은 이승만이 압도적 지지로 당선되었다. 
부통령 선거에서는 197표중 1차 투표에서 이시영 
113표, 김구 65표로 2/3를 얻은 후보가 없어, 
2차 투표가 실시되었고 이시영 133표, 
김구 62표로 이시영이67.5%의 득표율로 부통령에 
당선되었다. - P27