New directions in the study of policy networks
(European Journal of Political Research :1992)
By R.A.W. Rhodes & David Marsh
2004/12/04 By 박종철 in Beijing
요약 : 브리티쉬(이하, 영국) 정부의 9개 정책 영역에 대한 비교 연구.
정책 네트워크의 개념에 대한 이론적 논쟁
(역자의 해석포인트, 1.이론화 가능성에 대한 논쟁이므로 개별케이스를 가능하면 삭제,
2. 학자마다 개념화과정이 다르므로.개념의 의미가 다르게 정리되었으므로 타언어로 해석이 곤란…..)
Introduction 연구목적
1. 영국에서의 정책공동체와 정책네트워크의 개념에 대한 이론 논쟁
2. 영국정부에서 정책네트워크에 대한 케이스 연구 시리즈와 이론논쟁에 기초하여 정책네트워크의 유형화(분류체계화, typology)
3. 정책 네트워크 접근법의 효용성에 대한 의문
4. 앞으로의 연구에 위한 새로운 방침
경험적이고 이론적인 작업의 주요 자료: ESRC (경제와 사회연구위원회)
영국 중앙/지방정부간 (관계)에 대한 연구
--IGR – 정부간관계 연구
__GIR - 정부와 사업간 (관계) 연구
__뉴필드재단 – 영국정부에서 정책네트워크의 비교
The IGR initiative
:IGR은 조직이론과 정부간관계의 조직이론의 적용(application)에 의해 영향
로드는 영국중앙-지방관계를 정부간이론에 근거하여 적용
–보다 국가중심이고 정치구조중심적인 경향,
-중앙지방관계는 교환관계에 기초
: 이는 중간수준의 개념의 정책네트워크내를 차지, 이익단체와 정부사이의 중재모델
로드의 정책네트워크의 개념 (벤스에 의한 정리)
표1. 정책공동체와 정책네트워크에 대한 로드모델-네트워크 유형 |
정책공동체/(특정)영역공동체
전문직네트워크
정부간네트워크
생산자네트워크
이슈네트워크 |
(결론: 로드 스스로는 자기 이론을 수정보완)
The GIR initiative
GIR은 사회중심 어프로치와 (구조관계보다는) 인간관계(人際)을 강조
(로드의) GIR은 IGR연구에서 만들어진 모델이지만,
Helco와 Wildavsky에 영향을 받은 Wilks와 Wright에 의하여 발전
Helco와 Wildavsky연구:
정치적/ 행정적 행위자간의 인간관계 – (협조도 갈등도 하지만) 지속되는 공유프레임워크
Helco와 Wildavsky연구에서 로드모델과 다른 3가지: 마을 공동체의 재무 연구에서
1. GIR은 공업정책분야에서 정책네트워크의 개별 단위적 특성을 강조
2. 정책네트워크/공동체에서 인간관계를 강조
정책네트워크/공동체모델은 sub-sectoral수준에서만 사용가능,
3. GIR는 IGR과 달리 개별단위의 특성과 인간관계를 강조하지만, 각각의 접근법은 관찰조사에 근거한 평가,
Wilks와 Wright의 정책공동체와 정책네트워크의 개념(표1과 비교) |
분석단위 |
산업, 교육, 운송, 보건 등 |
행위자 |
정책 area(분야) |
화학, 통신, (주물/유리)공업 등 |
정책유니버스 |
정책 sector |
기초화학, 의약제조, 농업화학(산업)등 |
정책공동체 |
정책 sub-sector |
|
정책네트워크영역 |
정책 Issue |
|
|
결론: Wilks와 Wright가 재정립한 개념을 거부.
(발제자 코멘트: 즉, 이런 복잡한 개념화에 기반하지 말고, 정책네트워크와 이슈네트워크라는 말로 모두 정립하자.)
A typology of policy networks
표3의 유형화 - 정책네트워크의 성격와 이슈네트워크의 비교임.
- 로드모델과 정책공동체와 이슈네트워크사이의 대조에서 발전
- 마쉬와 로드의 케이스 연구의 발견에서
-- 정책네트워크는 모든 유형을 포괄하는 일반적 용어
(in U.K.에서만 비판적으로 사용, 다른 나라에서는 통용되는 않는 개념임)
정책공동체의 성격
- 제한된 수의 참가자,
- 독점적 경제적 혹은 전문가의 이권
- 정책이슈나 관련이슈에 대하여 공동체들간의 빈번한 상호작용,
- 가치, 멤버쉽, 정책산출의 일관성(over time),
- 모든 참가자에 의한 공유되는 합의, 이데올로기, 가치와 광범위한 정책적 선호
- 정책네트워크의 구성원사이의 일정한 자원에 대한 흥정(협상)
- 참가 조직내부의 계서적 자원배분 (hierarchical)
--- 참가성원간의 동등한 이익을 위한 세력균형은 필요로 하지 않는다.
(Positive-sum game)
:--- 이런 성격은 정책영역에서 정부와 이권사이의 이상적 유형과 현실적 관계를 형성
이슈네트워크 --- : 정책 자문과 관련
- 이권사이든지 이권과 관료사이든지 정책결정이 공유되지 않음…..
- 참가자의 많은 수와 이권의 정렬사이의 성격
- 각각의 멤버를 위한 파동하는(波動) 상호작용과 접근
- 합의의 부재와 갈증의 상존
- 흥정(협상)보다는 자문
- 제한된 자원과 제한된 접근을 갖는 구성원간의 권력 관계의 불균형
유형화의 진단적 역할 (the diagnostic role) (cf, Grant, Paterson, and Whitson)
- 정책분야은 성격목록과 정확히 일치하지 않음(즉,정책네트워크라는 용어를 써야한다).
조합주의이론가는 개념적 차별성의 침식(侵蝕)을 비판…(Jordan)
- 정책네트워크어프로치는 가설에 기반 – 정책과정의 성격묘사는 다양성을 인정
Key issues
정책네트워크의 유형화는 개념을 명료화하지만, 다음과 같은 풀리자 못한 문제가 있다.
- 정책네트워의 개념은 영국의 정책결정을 이해하는 유용한 틀인가?
- 정책네트워크의 유형들은 상호배타적/상호소모적인가?
- 네트워크는 어떻게/왜 변하는가?
- 네트워크의 존재가 정책산출에 영향을 미치나?
- 네트워크에서 어떤 이익단체가 우세한가/지배적인가?
- 대의제와 민주주의에 정책네트워크의 규범적인 함의는 어떤 점이 있는가?
- 정책네트워크의 중간수준의 개념과 국가단위의 거시수준의 이론은 어떤 관계인가?
Is the concept useful?
정책공동체의 두가지 케이스 연구 – 농업과 핵발전
1. 스미스의 농업정책공동체연구(1945년-1980년대)
두개의 행위자 – MAFF(정부기관)/NFU(조합)는 공동의 신념을 공유
(국가가 가격보조국과 생산향상에 개입)
2. 사워드의 핵발전정책의 정책전문가공동체연구
AEA(과학자)는 1954년 창설때부터 1970년초기까지 핵정책결정의 중추
핵정책공동체: CEGB(전력위원회), 관련정부기관, 기술성(정부기관), AEA
AEA와 소속 과학자들은 정부들(정권이 바꾸어도)의 독점적 조언그룹이고, 고도로 통합된 공동체에서 독점적 지위.
3 .두개의 연구에서 정책공동체의 고도의 지속성을 발견(영속성이 없는)
- 스미스: 1980년대 정책공동체의 변화 (주목)
- 사워드: 1970년대 정책전문가공동체의 변화 (논쟁)
다른 연구자는 (정책공동체보다) 정책네트워크의 다양성을 주목
1. 전문가정책네트워크(커닝햄의 해상방위케이스연구):
정책공동체와 비슷, 엔지니어가 정책결정아젠다설정의 핵심
2. 전문가정책네트워크(Marsh의 청소년고용):
정부기관에 의한 정책네트워크(조합)가 축소화
개념을 이용하지만, 명확히 개념화가 되어있지 않는 ‘이슈 네트워크’:
1. 정책이슈들은 정책결정에 광범위한 접근
---Marsh와 Chambers, 낙태이슈에 다양한 그룹들의 참여
---Phodes, 정부의 네크워크 건설시도의 실패
2. 이슈네트워크는 경제적/전문과 그룹이나 전문가그룹의 이익을 침해하지 않을때만 존재(정책네트워크와 구별점)
3. 이슈네트워크는 정책아젠다에 대하여 코어(핵심)보다 페리퍼(주변부, 웰러쉬타인적 개념화)적 위치
4. 이슈네트워크의 존재 (네트워크인가)
5. 이슈네트워크의 유형화 (네트워크 타입인가, 참여자의 다양성과 조직의 느슨함)
6. 정책네트워크의 개념은 sectoral과 sub-sectoral에 모두 이용(Wilks와 Wright)
- 어떤 레벨이든 어떤 강약이든 네트워크는 존재(다양한 케이스를 정리한 결과)
7. Sectoral 네트워크가 어떻게 sub-sectoral 네트워크에 영향을 미치나
(케이스연구를 더 해서 관계정립의 필요성, 농업정책)
Are the types of networks mutually exclusive and exhaustive?
여기의 케이스연구들은 네트워크의 유형화를 위한 2개의 조건(qualifications)을 제안
1. 유형들은 상호배타적이 아니다. 생산자 네트워크와 이슈네트워크는 같은 정책영역에서 동시에 존재할 수 같다(共生).
2. 유형화는 소모적이다. 정책네트워크에는 두 개의 단층이 있다.
코어-페리퍼 관계 (핵심-주변)
케이스1 – 리드의 250년간의 담배산업연구
–담배산업과 정부 vs 의학전문가집단(BMA, ASJ)과 公共
케이스2 – 사워드, 스키스, 마쉬의 담배산업연구
- 아웃사이더로서의 이슈네트워크 vs 정책네트워크
How and why do networks change?
모든 케이스연구는 네트워크 내부의 변화와 변화의 설명에 초점.
외부적 혹은 네트워크 환경의 변화의 4가지 카테고리
:경제적/시장적, 이데올로기적, 지식의/기술적, 제도의
1. 모든 케이스연구는 경제적 변동은 네트워크에서 불안정의 원천(촉매제)이라고 간주
- 特, 마쉬와 사워드
- 마쉬의 1970년대 핵발전정책 케이스 : 전문가 공동체에서 생산자네트워크
- 경제사이클도 중요하지만, 시장변동도 중요. – 기술혁신
2. 집권당의 이데올로기 – 1980년대의 보수당과 신우파의 정책
3. 지식 – e.g. 담배와 건강/ 다이어트와 건강에 관한 정보/지식의 변화
4. 제도 – e.g. EU제도 – trans-national(국가횡단적, 跨國) 정책
(반증)- 경제변동은 정당의 이데올로기를 통해서 조정된다고 한다면, 기술변동은 기능적 규범(불가피성)이 아니라 경제적/전문가들의 이익에 의한 것이다.
- 정책네트워크는 변동 과정의 부분이다(스톤스).
---정책네트워크반응모델 – 변동에 대한 분석은 환경적 자극에 축소될 수 없다.
---자기세계를 형성/구축하는 네트워크의 행위자는 (구축)할지/안할지, 어떻게 반응 할지를 결정한다.
(예외)---몰인격적/실체적인 힘으로서의 단체(NHS)는 사회인구적으로 해석되어야 한다.
- 비교적 폐쇄적 네트워크도 변동에 무감각하지 많은 않다. (반응의 정도….)
---기관은 정책네트워크/공동체와 연계되어있으므로, 최대한 자치권확보를 위해 노력
---특정 네트워크에 반대하는 이익단체는 네트워크의 정치적 불안정성의 중요요소
---환경-반핵그룹의 성장과 핵발전 네크워크(사워드)
---소비자-환경그룹의 성장과 농업정책공동체(스미스)
---ASH와 BMA활동과 담배산업(리드)
- ASH와 BMA의 이데올로기적으로 비교연구 (by Sir Geoffrey Vickers)
---정책결정은 표준과 규범의 설정/재설정에 의하여 변동을 정형화되는 것으로 이해되어야 한다
---정책네트워크는 어떤/모든 변동을 좌절시키지 않고, 그것에 유지,구축, 재설정, 편입하려 한다. 그러므로 정책네트워크는 속도와 방향성에 영향.
---정책네트워크는 보수적일 것이지만, 역동적인 보수주의
변동의 과정에 긍정적 역할을 하지는 않는 경향일수도
- 변동의 외생적 원인(外因)이고 환경적 변동이라는 관점의 문제점.
--- 정책네트워크의 환경은 부처, 관련 정책네트워크, 경제변동의 광범위한 요인들 등을 포함
--- 환경은 주어진 것이 아니라, 분석제정되었거나 제정하는 …
정책네트워크에서 행위자시스템의 분석은 상호작용과정을 이해하기 위한 것이다.
- 정책네트워크에서 변동은 내생적
- 여전히 몇 개의 코멘트는 정책변동의 설명을 제공하지 않으려 한다.
1. 정책네트워크에의 초점은 (네트워크가 그런 설명의 구성 요성이기 때문에) 정책 변동의 충분한 근거를 제공하지는 않는다.
2. 정책네트워크의 변동의 정의, 기준, 정도의 측정 등이 합의가 도출되지 않고 있다.
즉, 정책네트워크라는 개념은 정책 변동을 설명할 수가 없다.
(정책혁신에서 네트워크의 역할을 설명하는 연구 목적이다.)
-케이스연구들에서, 정책혁신과정을 설명하지 않는다면,
정책네트워크의 과정은 연구해야한다.
1. 정책네트워크가 관계-지속성과 안정성-를 정형화되어 지게 한다.
(정형화한다와 어감이 다름).
2. 우세한 경제적, 혹은 전문가의 이익을 가진 네트워크는 변화의 주요 저항세력.(담배)
3. 변화는 정도는 이슈의 (돌발적) 특징에 따른 우발적인 것이다.
(해상방어는 안정적, 식품보건은 비안정적)
4. 정책네트워크는 점진적으로 변하는데, 일반적으로 한 개의 특질만을 따른다.
(예외, 핵발전, 동시에 다면적으로 네트워크 변동)
Interpersonal or institutional linkages?
인간관계는 정책네트워크의 접착제(Wilks and Wright)
일반적케이스연구
- interpersonal links를 간과, 이익과 관련된 네트워크의 제도적 링크를 강조
- 네트워크안에서의 제도와 인터퍼스널(人祭) 링크를 제한(-)과 자원(+)으로 간주하는 것이 최선
Do networks affect outcomes?
모든 케이스연구는 네트워크가 정책산출에 영향 -- 정책네트워크의 존재나 특히 정책공통체는 정책 아젠다를 제한하고, 정책산출을 구체화.
특히, 정책공동체는 정책의 일관성과 관련.
(농업정책은 50년간 지속, 기타 담배, 핵발전, 식품보건, 해상방위네트워크도..)
정책네트워크의 형태와 정책산출에서 정책은 변화 – 그러나 – 정책네트워크나 공동체의 행위자는 존재 - 정책네트워크는 정책의 변화에 성공적으로 저항.
--: 정책네트워크는 자기점진적(자기증식적, incremental) 산출을 하므로 현상유지나 네크워크내에서의 이익균형(balance of interests)을 선호
Which interests and dominant? - On sub-governments.(in British)
이 접근법은 정책결정과 권력 분배에서 다원주의자적 모델을 비판.
1.: 철의 삼각구조 by McFarland (이익단체, 관료와 의회의 관계)
- sub-governments는 이익단체, 공공행정행위자, 의원등의 연합
– 행위자는 sub-governments내에서 자기이익을 위해서 공공정책의 집행을 장악
- 이익단체와 정부사이의 (밀접하게 지속되는) 관계에 초점.
- 권력엘리트구조 : 어떤 영역이든 정책결정에 소수특권그룹만이 접근
: 다원주의적 접근의 증거는 매우 희박
2. 정책결정에 접근하는 특권그룹은 2가지 자원 – 지식과 경제적 지위
- 생산자 그룹과 전문가 그룹의 케이스 연구
3. 무역조합은 생산자그룹이지만, 네트워크내의 역할이 거의 없다.(예외적)
4. 정부가 여전히 네트워크내부에서 생산자와 전문가의 이익에 반대한다.(논쟁적)
What are the normative implications? (함의)
제도화된 이익단체정치의 비용 by T.J. Lowi
1. 정책네트워크는 국민을 입다물게 해서 정치적 책임을 파괴,
2. 과두정치를 만들고 보수적임, 즉 게임의 지배자이면서 선호하는 이익들에 접근가능
3. 이익단체 리버럴리즘은 민주정부를 파괴.(즉, 로이는 다원주의적 접근을 불신)
4. 단체에는 좋지만(이기적), 단체경제시스템에는 자기파괴적임,
(그래서 법적 방법의 필요성)
네트워크의 책임(성)을 간과
1. 사적정부시스템(private government)은 (국민에) 책임이 희박하다고 지적
2. 네트워크의 정통성(legitimacy)을 정치적이 아니라,
전문가의 의견 그리고/혹은 서비스의 효율성의 의존
3. 정책네트워크의 성장은 공공분야전문가의 약진과 일치 – 공생관계
---:정책네트워크에서 규범문제 (의 중요성)
정책네트워크에 대한 규범적 함의에 대한 해석(interpretation)은 비관적.
정책네트워크에 긍적적이든 부정적이든 대의대표와 기능대표(비례대표)의 관계, 그리고 정책적 책임과 사적 정부의 관계는 풀기 어려운 문제를 제기
What is the relationship to theories of the state? (필자가 고민하면서 ....)
:정책네트워크의 개념은 다원주의와 연계될 수도…..(? 있을까?)
정책네트워크에 대한 네오다원주의자의 가치는
: 전문가의 영향의 효과, 절차상 이성의 논리, 특권 지위를 갖는 소수의 이익단체, 그리고 분권화된 정부구조에서 복합상호의존을 연구
정부의 문제는 상호의존적 조직의 분절적 구조를 운영하는 것
합리적 정책결정의 제한, 정책시스템의 매수와 전문가화, 네트워크상호작용에서의 정책형성은 발전된 산업사회들의 순환적 형태라고 본다. -- 과점(寡占)은 정치시장에서 경쟁으로 변했다.
철의 삼각구조에서와 같이, 네오다원주의 어프로치는 다원주의에 대한 직접적인 침해이다.
미국다원주의자는 sub-government의 상징성을 경시하고, 1970년대의 (중앙)정부에 대하여 로비를 하는 이익단체의 성장, 미국 행정부의 조직/기구들의 강조된 자치권을 지적
다원주의자들이 새롭게 강조하는 두 가지 원칙
1. 특정이익의 압력에 정부의 잠재적 독립성
2. 경제적 이익의 독점을 피하려는 권력 동맹의 실질적/ 잠재적 상관 존재(관계)
Helco는 Sub-government 모델론자에 의한 반론에서 다원주의 재변론의 문제점을 지적
-(공정하게) 공개된 네트워크는 폐쇄적 통제집단으로 대체
- 이슈네트워크는 Sub-government보다 일반적; 폐쇄적 네트워크는 보다 예외적
영국의 정책결정지도(Richardson and Jordon)
- 종단 구획이나 단편적 연속체 (역자, 피라미드적 구조적…)
- 다원주의와 동일하게 비교적 폐쇄적 정책공동체를 연구
- 특권에 접근하는 선택된 이익단체 같은 정책네트워크의 다양성
정책네트워크 개념의 유용성은 다원주의자 이론에 대한 고려를 제한하는 것은 아니다.
이는 다른 어프로치와도 관련된다.
신우파는 코포레이트 스테이트(조합주의국가), 전문가에 의한 독점, 경쟁과 변화에서의 관료적 취약점에 관심
네오막시즘 어프로치안에서의 정책네트워크
- 표준화이론가들은 영국이 포스트포드주의사회로 영국이 이동하고 있다고 논쟁
(국가에 따라 다양)
- 정책네트워크처럼 중간수준개념은 같은 변화에 저항을 이해하는 핵심
(정치적 제도와 운용의 변화 같은)
- 정책네트워크는 후기 포드주의에로의 변화를 중계/여과하는 정치적 구조
정리:
정책네트워크의 개념은 다양한 국가 이론들과 다양한 권력분배모델들에 연관될 수도 있다.
Conclusions: New directions 향후과제
영국의 정책네트워크 연구의 검토는 6개 영역의 발전을 지적:
네트워크성격, 비교, 개별단위(성), 정책유형, 다중이론연구, 책임
1. 정책네트워크연구는 ‘정의’을 둘러싼 혼란의 위험성(다양성에서 기인)
문제범위는 경험조사에 의한다. 이익조정의 형태는 정책네트워크의 핵심성격.
공동으로 변화하는지 유무와 경험적 유형의 발전사이의 어느 쪽이든지 측정하기 위하여 여러 측면사이의 관계를 연구할 필요가 있다.
2. 영국정부의 정책결정에 대한 케이스 연구가 적기 때문에, 마쉬와 로드의 성과는 부실
GIR계획에서처럼, 네트워크 비교연구는 가치있다. 정책네트워크의 과제는 국가간 비교연구이다.(cross-national)
영국정책네트워크연구는 비교연구를 제시. 정책분야사이의 변동의 정도와 속도는 다양.
정책네트워크는 변동의 저해요인 – 정책네트워크가 어떤 환경에서 정책혁신을 하는지 찾아야 한다. 정책혁신과 정책네트워크사이의 관계는 비교조사를 통해 연구의 필요성.
3. 국가간 편차(偏差)때문에 국가간비교연구가 쉽지 않다.
4. 정책분야간 명료한 편차의 필요성
국가간 sub-sectoral 비교는 정책분야의 다양성을 포함해야 한다.(이해)
5. 정책네트워크의 중간수준개념(meso-level)은 특정한 분석 필요성의 수준사이(mirco)에서 명료함과 국가의 거시수준이론(micro) 사이에 위치해야 한다. 정책네트워크는 과정설명의 구성요소이고, 정책결정의 산물일뿐이다.
경쟁적으로 부차적 이론들이 다양해야한다. 그리고 다이론(Multi-theoretic)적 연구
몇 몇 연구의 강점과 약점을 비교 대조해야한다.
6. 정책네트워크는 사적 정부의 형태이다. 즉, 정책네트워크는 정치적 책임성의 효율적인 형태를 위한 권위적인 것이다.
정책네트워크는 정부의 도처에 있을 것이지만, 그들이 필요한가?
사적정부는 책임성있는 정부는 대체되어야 하지 않을까?
정책네트워크로 묘사된다는 것이 정치시스템의 과두제를 완고하게 표현하는 것은 아닌가?