1910년대 식민지배는 헌병경찰 등과 같은 강압적인 수단에 크게 의존했지만, 일본의 통치력만으로 이뤄진 것이 아니었다. 수천 년의 역사·문화 전통과 1,700만 명의 인구를 가진 한국을 일본의 물리력과 행정조직만으로 통치하는 것은 사실상 불가능했다. 부족한 통치력을 뒷받침하고, 민족적 저항을 분쇄하기 위해서는 한국인 협력 세력이 필요했다. 조선총독부는 한국 침략 초기부터 친일협력 세력을 육성하고, 포섭하기 위해 노력했다.