연동형 비례대표제에 대하여

독일 정치, 우리의 대안 - 승자독식 사회에서 합의제 민주주의로
조성복 지음 / 지식의날개(방송대출판문화원) / 2018년 7월

[연동형 비례대표제에 대하여]

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나는 정치학에 문외한이지만, 정치에 관한 기본 상식은 가지고 있다. 내 전문분야인 독일 기업들이 운영되는 메커니즘을 공부하고 이들의 행태를 관찰하면서 겪은 여러 체험을 통해, 독일 사회는 전반적으로 합리성을 가지고 있다는 점을 알았다. 각 분야를 일일이 따져보지 않아도 독일 사회는 우리보다 훨씬 합리적인 사회라는 것을 직관적으로 알 수 있게 되었다. 
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이것은 정치에서도 마찬가지다. 우리 사회가 구린 이유는 정치가 구리기 때문이다. 정치가 구린 이유는 간단하다. 국회구성과 운영에 합리성이 결여되었기 때문이다.
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언론에 나온 정치인들과 기자들이 떠드는 것을 보면, 연동형 비례대표제가 뭔지 제대로 이해하는 것 같지 않다. 석패율 같은 이상한 개념을 들먹이는 자들이 있는데, 이는 정치의 합리성을 모르고 떠드는 것이다.
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독일정치 전공인 페친 조성복 (Sungbok Cho) 박사(독일정치연구소)의 다음과 같은 설명을 잘 이해해야 한다. 그래서 이 문제의 전문가인 조 박사가 페북에 쓴 글을 여기에 그대로 옮겨 둔다. 조 박사가 제안하는 대로만 선거제도가 바뀔 수 있다면, 단박에 선진국으로 도약할 수 있을 것으로 나는 확신한다.
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정치인들이여, 제발 공부 좀 하시라. 이 글을 읽고도 이해가 되지 않는다면, 조 박사의 책 <독일 정치, 우리의 대안 - 승자독식 사회에서 합의제 민주주의로>(2018년, 지식의날개 출간)을 읽어보기 바란다. 실용적으로 아주 쉽게 잘 쓴 책이다. 여러분이 생각하는 세계와는 전혀 다른 세계가 있다는 것과 그런 세계가 매우 효율적이고 합리적이라는 사실도 알게 될 것이다. 한번으로 이해가 되지 않으면 이해가 될 때까지 여러 번 읽어보라. 정치인들이여, 제발 공부 좀 하시라.

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연동형 비례대표제의 7가지 핵심쟁점에 대한 제안

▲의석배분방식(연동형 비례대표제 도입을 위한 구체적인 방안을 적극 검토)

- 정당 및 정개특위 등의 논의에서 나오는 얘기를 보면, 연동형이란 개념이 피부에 와 닿지 않는 듯하다. 그 이유는 기존 병립형 선거제도가 지역구와 비례를 따로 구분하여 집계하는 것인데, 여기에 익숙해있기 때문이다.

- 예를 들어 “한 정당은 지역구 후보만 내 지역구 의원 당선에 몰입하고, 다른 정당은 일부러 지역구 후보를 내지 않아 타 정당의 지역구 후보 당선 가능성을 높이는 방식으로 비례대표 의석을 확보할 수 있다.” 
- 이 주장은 기존 선거제도에서 가능한 이야기이다. 지역구와 비례를 서로 따로 계산하여 뽑으니까.

- 하지만 연동형에서는 지역구 후보를 내던지 또는 내지 않던지 정당에게 큰 의미가 없다. 소수 정당은 후보를 내지 못할 가능성이 크다. 지역구에서는 1표라도 더 얻은 후보가 당선되는 다수대표제가 적용되어 어차피 당선가능성이 희박하니까. 
- 이는 독일도 마찬가지이다. 그런데도 지역에 후보를 내는 이유는 정당홍보에 도움이 되기 때문이다. 녹색당 후보가 베를린의 한 지역구에서 계속 당선되고 있기는 하지만, 아주 예외적인 경우이다.

- 연동형 제도의 핵심은 이런 것이다. 
- 10석의 지역구를 가진 한 지역에서 각 정당의 후보가 각각의 지역구에서 A정당 후보는 40%, B 정당은 30%, C 정당은 20%, D 정당이 10%를 받는다고 가정을 해보자.
- 이를 기존 선거제도인 다수대표제에 적용하면 10석 모두 A정당이 차지하게 된다. 하지만 이 경우 A 정당 후보를 지지하지 않은 60%의 표는 모두 사표가 된다. 이 경우 1등을 다툴 수 있는 A 정당과 B 정당만 이 제도를 선호하게 된다.
- 연동형을 도입할 경우 A 정당은 4석, B 정당은 3석, C 정당은 2석, D 정당은 1석을 차지하게 된다. 어느 쪽이 더 합리적이라고 생각되는가?

- 이때 B, C, D 정당의 당선자가 바로 명부에 따른 비례대표이다. 이는 우리의 기존 비례대표와 완전히 다른 것이다. 연동형 비례대표제를 도입하려면 기존의 비례대표는 완전히 잊어야 한다.

- 위 가정을 그대로 하여 연동형에 적용할 경우, A 정당은 원래 4석을 받아야하는데 지역구에서 10석이 당선되었기 때문에 6석은 초과의석이 되며, 그래서 전체 의석이 증가하게 된다. 하지만 비례대표 의석이 충분할 경우 초과의석은 줄어들게 된다.

[독일 정치, 우리의 대안, pp.171~174]

▲지역구 의원 선출방식

- 위에서 본 것처럼 소선거구 단순다수제로 선출된다. 연동형에서 지역구는 부차적인 것이다. 중요한 것은 정당득표율에 의한 의석배분이다. 지역구에서 많이 당선되면 비례대표가 줄게 되고, 지역구 당선이 적으면 비례대표 당선이 늘기 때문이다.

- 연동형과 중대선거구제를 결합하려는 주장은 아마도 연동형에 대한 의미를 제대로 이해하지 못했기 때문에 그런 것이라고 생각한다. 연동형을 통해 비례대표로 당선이 되는데 굳이 지역에서 2~3등으로 당선될 이유가 전혀 없기 때문이다.

[독일 정치, 우리의 대안, pp.174~177]

▲지역구와 비례대표 비율

- 현실적으로 가장 큰 쟁점의 하나이다. 
- 기존 247(지역구) : 53(비례대표)에서 연동형을 실시할 경우, 어쨌든 작동은 가능하다고 본다. 다만 초과의석이 조금 많이 발생하는 점이 문제이다.

- 비례대표 의석을 추가적으로 50석만 더 늘린다면 초과의석이 대폭 줄어들어 제대로 작동이 가능하다.

[독일 정치, 우리의 대안, pp.184~196, 279~285]

▲비례대표 선출방식(권역별·전국단위, 권역의 구분)

- 권역은 반드시 기존의 광역단위(세종은 충남에 포함하여 16개 광역으로)로 나눠야 한다. 이는 비례대표 후보를 선출하는 문제와도 긴밀하게 연결되어 있기 때문이다. 또한 지방정치가 활성화되고 지방분권의 강화에도 도움이 되기 때문이다.

- 전국단위로 할 경우 모든 정치인이 중앙에만 몰리게 되고, 이는 지방정치를 지금보다도 더 퇴화시키게 될 것이다.

- 중앙선관위 제안대로 6개 권역으로 하는 것은 문제이다.
- 예를 들어 경기-인천-강원을 하나의 권역으로 묶게 되면, 경기도의 후보에 비해 인천과 강원도의 후보는 불리하게 될 것이다. 권역을 줄이고자 한다면, 먼저 광역을 줄여야 한다.

[독일 정치, 우리의 대안, pp.264~266]

▲의원정수

- 원래는 253 : 253으로 하는 것이 OECD 평균 등에도 맞고 가장 이상적이지만, 먼저 50석만 늘릴 수 있었으면 좋겠다.

- 다른 것은 모두 국제기준을 따르는데, 물론 정치인에게 책임이 있겠지만 이 부분은 그렇지 못해 안타깝다.

[독일 정치, 우리의 대안, pp.279~286]

▲석패율제, 이중등록제

- 연동형이 도입되면 석패율제는 아예 논의 자체가 불필요하다.

- 이중등록제는 지역구 후보와 비례대표 후보에 동시 출마하는 것을 의미하는 것 같은데, 당연히 그래야 한다. 기존의 비례대표는 잊어야 한다.

- 기존 우리의 비례대표제는 사회적 약자를 직접 국회에 보내 그들의 이익을 대표하게 하는 것인데, 잘 작동했다고 보기 어렵다. 문제가 해결되지 않고 있으니까.

- 연동형 비례대표제는 사회적 약자를 대표하는 정당을 가능하게 하고, 그 정당이 국회에서 그들의 이익을 대변하게 할 수 있다. 그게 안 되면 다음 선거에서 뽑히지 않을 테니까 기존의 비례대표와는 차원이 다른 것이다.

[독일 정치, 우리의 대안, pp.277~278]

▲공천제도 개혁

- 이 문제는 연동형 도입에 버금가는 중요한 과제이다. 어쩌면 더 중요할 지도 모른다. 일정 부분은 공천이 곧 당선이기 때문이다.

- 지역구의 공천은 당원의 비밀투표로 하고, 비례대표의 공천은 광역시도단위에서 당원의 비밀투표로 순번을 정해야 한다. 이를 법에 명시하도록 공직선거법을 개정해야 한다.

- 다만 현재 정당발전이 미흡하여 지역의 당원이 지역위원장에 휘둘리고 있는 문제가 있기 때문에 지역구의 당원이 일정 수에 모자랄 경우, 광역시도당과 중앙당이 함께 참여하여 후보를 선출하는 유예기간이 필요하다고 본다.

- 지역구의 당원이 충분할 경우, 광역시도당과 중앙당은 당연히 손을 떼야 한다. 그럴려면 시민의 적극적 정당참여가 필수적이다.

[독일 정치, 우리의 대안, pp.204~211, 261~263]